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崔麗麗1，張慶環(huán)2，王旭明2
（1.中國國際工程咨詢有限公司，北京 100048；2.物資節(jié)能中心，北京 100037）
摘要：本文介紹了“地溝油”的概念、來源及危害性，梳理了國外“地溝油”防控和治理經驗，總結了近年來國家與相關省市取得的包括政策文件、相關環(huán)境基礎設施情況等工作成效，發(fā)現我國“地溝油”防治仍存在收運體系不完善、監(jiān)督管理機制待加強、法律法規(guī)體系不健全、行業(yè)標準規(guī)范缺失等問題，分析了我國“地溝油”資源化發(fā)展的潛力，并重點圍繞“規(guī)范收運體系、綠色生物柴油產業(yè)鏈、加大技術研發(fā)、完善政策和標準體系、建立健全監(jiān)管長效機制、宣傳教育引導”等方面提出了針對性建議。
引言
“地溝油”學名“廢棄油脂”，是城市下水道里悄悄流淌的垃圾（餐廚廢棄物）。由于我國獨特豐富的飲食習慣導致餐廚廢棄物具有含水率高、有機質高、含鹽量高、含油量高和易腐爛等特點，極易產生惡臭、滋生病原體微生物，引發(fā)環(huán)境污染問題，按照目前行業(yè)內不同估算方式我國每年產生約1000萬t的餐廚廢油脂[1],因而“地溝油”產生量也隨之增加。然而，餐廚廢油脂（“地溝油”）無害化處理后也是可再回收利用的資源，餐廚廢油脂（“地溝油”）中主要成分是脂肪酸甘油酯，經過預處理、酯化反應和蒸餾精制，可被提煉成生物柴油，因此餐廚廢油脂（“地溝油”）無害化和資源化越來越受重視。加大餐廚廢棄物（餐廚廢油脂）資源化利用成為落實積極發(fā)展非化石能源、合理利用生物質能等政策要求的有效舉措。
1“地溝油”概念、來源及危害
1.1“地溝油”的概念與來源
“地溝油”是一種質量極差、極不衛(wèi)生的非食用油，泛指在生活中存在的各類劣質油，如回收的食用油、反復使用的炸油等。“地溝油”的主要來源包括3方面，即一是從餐廚垃圾、下水道、排污口等處收集到的“泔水油”，經過簡單加工、提煉后產出的油，城市大型飯店下水道的隔油池是最大來源；二是劣質豬肉、豬內臟、豬皮加工提煉后產出的油，且加工過程會散發(fā)出難聞的味道，這類“地溝油”在原料來源、加工環(huán)境、加工設備、油品質量等方面均存在極大的衛(wèi)生安全隱患；三是使用超過一定次數后的油炸食品的油，再被重復使用或通過添加一些新油后重新使用的油。
1.2“地溝油”的危害
由于原料來源、煉制過程、加工環(huán)境等不衛(wèi)生、不安全，因而“地溝油”中含有大量的如細菌、真菌、污水、垃圾、洗滌劑、黃曲霉素、苯并芘等致病或致癌的毒性物質，如果不慎食用，不僅會破壞人體的白血球和消化道黏膜，以及造成食用者食物中毒，引發(fā)消化不良、腹瀉、腹痛、惡心、嘔吐等嚴重不良反應，還會增加食用者罹患胃癌、腸癌、腎癌等嚴重疾病的風險[2]，甚至危及食用者的生命安全。
2我國“地溝油”治理現狀
2.1已取得顯著成效
2.1.1國家層面
2010年以來，國務院辦公廳連續(xù)出臺印發(fā)了《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》（國辦發(fā)〔2010〕36號）、《關于進一步加強“地溝油”治理工作的意見》（國辦發(fā)〔2017〕30號）等政策文件，要求嚴厲打擊“地溝油”違法犯罪，從源頭加強餐廚廢棄物管理，積極推進資源化利用和無害化處理工作，落實監(jiān)管責任，切實保障食品安全等。因此，自2011年起，國家發(fā)展改革委會同有關部門開展關于餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，先后確定五批共100個試點城市，形成處理能力約730萬t/a，同時帶動其他地區(qū)建成餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理設施160余座，設計年處理能力達到1800萬t。
2.1.2省級層面
近年來，我國各省結合實際情況均在有序推動餐廚廢棄物（餐廚廢油脂）資源化利用和無害化設施建設，積極開展“地溝油”專項整治工作，從源頭上解決“地溝油”制售等非法行為，以餐廚廢棄物為原料制售“地溝油”的違法犯罪活動得到有效遏制，基本建立起綜合整治長效機制。如，江蘇省2012年起陸續(xù)出臺《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》《江蘇省餐廚廢棄物處理規(guī)劃（2018-2020年）》等政策文件及規(guī)劃，將餐廚廢棄物管理列入省政府重點民生事實工作，積極推進全省處理設施建設，截至2023年9月江蘇省建成廚余垃圾處理設施58座，日處理能力約1.2萬t，基本實現縣以上城市全覆蓋。此外，作為食用油消費大省的四川省和重慶市，從2017年開始也開展了多次“地溝油”專項治理，不僅有多個政府部門聯合參與，而且持續(xù)時間長、打擊力度大，從源頭有效遏制了制售“地溝油”的違法犯罪行為，建立了綜合治理長效機制，強化了日常監(jiān)管要求。
2.1.3市級層面
為全面落實國家和省級關于“地溝油”整治和餐廚廢棄物管理等政策的要求，市級政府部門一方面嚴厲打擊非法制售“地溝油”等違法犯罪行為，另一方面積極開展國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，也取得了顯著成效。如，烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)首個列入國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點的城市，按照“餐廚廢棄物-生物肥料-農林種植”產業(yè)鏈模式發(fā)展運行，從根本上實現了源頭治理與循環(huán)利用、食品安全與生態(tài)環(huán)保、產業(yè)創(chuàng)新與經濟效益“三贏”的目標；廣西壯族自治區(qū)的南寧市采取特許經營模式，率先構建城市餐廚垃圾統(tǒng)一收集、運輸、處置一體化規(guī)范管理體系，實現了餐廚廢棄物（“地溝油”）“無害化、減量化、資源化”處理與利用，為食品安全屏障增加了一層過濾網。
2.2仍存在諸多待解問題
我國“地溝油”整治工作雖伴隨餐廚廢棄物管理工作取得了顯著成果，但非法制售“地溝油”的違法犯罪問題仍屢禁不止，非法處置餐廚廢棄物的行為猖獗。在2018年4月至2020年11月期間，四川省成都市某火鍋店非法生產、銷售添加所謂“老油”的火鍋鍋底，涉案金額達137.6億元；2022年，四川省南充市***機關成功搗毀制售火鍋“老油”黑窩點22個，查獲“地溝油”約5000kg，涉案金額達1.2億元[3]；2023年9月,江西省第一生態(tài)環(huán)境保護督察組發(fā)現，2022年江西省南昌市城區(qū)每天約75%的餐廚廢棄物去向不明，未進入政府授權的特許經營收集處理企業(yè)，造成了較大的環(huán)境風險隱患[4]。
2.2.1餐廚廢棄物收運體系不完善
由于我國餐廚廢棄物生產具有源頭多、分布廣等特點，因此存在餐廚廢棄物臺帳不真實、不齊全、不規(guī)范，收運隊伍專業(yè)性不強，收運體系信息化水平不高，系統(tǒng)化、規(guī)范化、精細化的專業(yè)管理能力不足，回收利用市場化運行機制尚不完善等問題，導致多數地區(qū)尚未建立健全完善的餐廚廢棄物收運體系，使得“地溝油”非法制售現象時有發(fā)生。
2.2.2監(jiān)督管理機制有待進一步加強
國內“地溝油”監(jiān)管工作涉及衛(wèi)生、質量監(jiān)督、工商管理、環(huán)保、市政、城管、***等多個政府部門，由于權責不清，容易導致監(jiān)管缺位、推諉扯皮、難以形成合力。另外，監(jiān)管機制不完善也直接影響餐廚廢棄物收運、處理、資源化利用等工作的開展，“地溝油”防治工作也會受到影響。
2.2.3相關法律法規(guī)政策體系不健全
在國家總體法律法規(guī)等政策指導下，各地雖結合當地實際情況制定有關餐廚廢棄物管理的政策文件，但多數文件條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，實操性不強，缺少對餐廚廢棄物生產者責任的有效監(jiān)督約束和獎懲措施，往往處罰力度較弱，違法成本與非法銷售“地溝油”相比太低，導致“地溝油”難以徹底治理。
2.2.4有關行業(yè)標準規(guī)范缺失
國家層面尚未出臺針對廚余垃圾或餐廚廢棄物處理廠、資源化產品、生產過程中廢氣和廢水排放標準或規(guī)范，部分現行標準適用性不高，修訂工作滯后，行業(yè)標準規(guī)范體系修編工作仍存在短板弱項，因而“地溝油”防治與資源化利用也缺乏相關的標準與規(guī)范。
3國外“地溝油”防控和治理經驗分析
美國、歐盟、日本、加拿大等西方國家對“地溝油”的管理起步于20世紀初，目前已形成較為成熟和完善的“地溝油”回收加工利用監(jiān)管體系，從源頭到終端形成一條成熟完整的“地溝油”資源利用產業(yè)鏈。
3.1具有完善的法律法規(guī)制度
政府通過立法從源頭嚴格控制“地溝油”再上餐桌，從產業(yè)規(guī)劃上有效疏導“地溝油”資源化利用可持續(xù)發(fā)展，制定嚴格的回收、加工和監(jiān)管標準。如，美國執(zhí)行聯邦與地方兩級食品安全管理體系互相監(jiān)督，對食品安全進行嚴格管理；加拿大、日本政府通過立法、建立監(jiān)管制度，從源頭確保“地溝油”遠離餐桌，形成一條從源頭到終端完整的產業(yè)鏈和一套嚴格規(guī)范的監(jiān)管體系。
3.2構建規(guī)范的回收運輸體系
在產生廢棄油脂的商家或居民處強制安裝分類收集等裝置，由政府高價回收或授權有資質的專業(yè)企業(yè)進行回收加工，同時建立嚴格完整的廢棄油脂臺賬，做到有跡可查、有跡可循，鼓勵企業(yè)開展“地溝油”回收、運輸、加工一條龍一體化服務。如，美國、德國、日本等國家要求從事廢棄油脂回收的企業(yè)必須取得政府部門頒發(fā)的經營許可證，且廢棄油脂從產出、回收到利用均需嚴格登記。
3.3建立嚴格的監(jiān)督執(zhí)法機制
通過設置不同職能的獨立監(jiān)督執(zhí)法部門，加強“地溝油”加工利用每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，進行定期抽查，對非法回收和加工的企業(yè)進行重罰或停業(yè)、起訴。如，聯邦食藥局是美國權威食品安全檢查部門，其食品檢查員、執(zhí)法人員與刑事調查員分屬不同部門，無隸屬關系，互相監(jiān)督，獨立辦案；德國對飲食行業(yè)從業(yè)者每年進行2次抽查，多次檢查仍不符合標準的餐飲業(yè)主將被起訴。
3.4設立良好的治理引導機制
多數西方國家通過實施環(huán)境稅收或財政補貼等市場化為主的治理政策引導企業(yè)，如美國政府對再生能源公司給予許多稅務優(yōu)惠，許多地區(qū)建立了“地溝油”再生生物柴油加油站。
4我國“地溝油”資源化發(fā)展的潛力
隨著國內生物柴油產業(yè)鏈下游應用范圍的不斷擴大，我國生物柴油產量持續(xù)增長，“地溝油”資源化產能利用率水平也在不斷提高。截至2022年底，我國年產能1萬t以上的生物柴油企業(yè)約30余家，產能約380萬t/a，主要集中分布在福建、浙江、廣東、海南、江蘇等地區(qū)，在生產技術、產品質量、技術指標等方面可以比肩國際先進水平，具有很大的發(fā)展空間和市場前景。
4.1初步形成了以“地溝油”為原料的出口型生物柴油產業(yè)
在當前國際社會原材料和能源價格持續(xù)上漲的形勢下，尤其是歐盟新的可再生燃料政策要求，導致歐盟市場對生物柴油的需求量急劇加大[5]，我國以“地溝油”作為原料的生物柴油在國際市場競爭中具備較強的性價比優(yōu)勢，逐步形成了以“地溝油”為原料的出口型生物柴油產業(yè)，“地溝油”制備的生物柴油對外出口數量持續(xù)增長。據統(tǒng)計，2023年1～8月，我國“地溝油”制備的生物柴油出口數量同比增長33%，達到150.11萬t，出口范圍主要覆蓋歐盟和英國等地區(qū)，市場前景較好[6]。
4.2以“地溝油”為原料的生物柴油技術創(chuàng)新和應用領域得到突破
據研究，由餐廚廢棄油脂（“地溝油”）生產的生物柴油全生命周期溫室氣體排放量較傳統(tǒng)石化柴油減少超過80%，其中二氧化硫和硫化物減排約30%，一氧化碳排放減少約10%，空氣毒性降低約90%，具有較好的減排降碳低毒效果。我國作為全球第4個擁有生物航煤自主研發(fā)生產技術的國家，2023年國內首套以“地溝油”為原料且年加工能力為10萬t的生物航煤大型工業(yè)化裝置規(guī)模化生產[7]，該裝置可消化一座千萬人口城市回收來的“地溝油”，減排二氧化碳量達到8萬t/a。此外，我國僅上海市2023年上半年就已建成300余座B5生物柴油加油站，主要應用于公交、環(huán)衛(wèi)等車輛，累計加注生物柴油約3200萬輛次、共計25.64億L，減碳量約224萬t，形成了具有上海特色的較完善的產業(yè)鏈[8]。
4.3以“地溝油”為原材料生產生物柴油的市場潛力較大
我國生物柴油行業(yè)經過近20年的發(fā)展，仍處于初期階段，與歐盟、美國等西方發(fā)達國家相比，一方面生物柴油產量水平相對較低，在原料供應、經濟性、市場機制和推廣應用等方面仍存在短板弱項，據有關報道我國“地溝油”原材料端回收率為5.6％，僅為美國回收率的1/7；另一外面，由于未形成完善的產業(yè)鏈，國內市場沒有完全打開，大多數地區(qū)最終并未推廣應用，以“地溝油”為原材料的設施處于試點層面。因此，在新時期新發(fā)展階段，高質量綠色發(fā)展以“地溝油”為原材料加工生產生物柴油產業(yè)具有重要的挑戰(zhàn)意義，且市場潛力較大。
5對以“地溝油”為原材料生產生物柴油的行業(yè)發(fā)展建議
在國際能源危機逐漸加劇、應對全球氣候變化背景下，以“地溝油”為原材料制成的生物柴油作為最主要的可再生交通替代燃料，是我國推動交通運輸領域能源綠色低碳轉型，助力實現碳達峰碳中和目標的重要途徑，也是杜絕防范“地溝油”回流餐桌，保障食品安全的有效手段。因此，積極推行廢棄油脂（“地溝油”)資源化利用是國內生物柴油行業(yè)未來發(fā)展的必然趨勢，也是我國環(huán)境基礎設施建設補短板強弱項的重要環(huán)節(jié)。
5.1建立規(guī)范收運體系加強源頭管控
按照“應收盡收”原則，壓實城市餐飲店、企事業(yè)單位、公共機構等餐廚廢棄物產生者主體責任，從源頭杜絕私自收運行為，嚴格規(guī)范餐廚廢棄物產生者臺賬，并向所在地有關部門如實申報、登記餐廚廢棄物的種類、數量、去向及環(huán)保設施情況，具備收運處理資質的單位實行餐廚廢棄物定向收運處理，形成完善的“地溝油”閉環(huán)作業(yè)管理鏈和收運處理一體化模式。
5.2推動構建收儲加工綠色生物柴油產業(yè)鏈
立足國內各省市的實際情況，抓住源頭，保證原料來源，加快建立完善的“地溝油”收儲運體系。在有生物柴油生產企業(yè)布局的區(qū)域，設計好適用于本地區(qū)的生物柴油產供儲銷體系，確保生物柴油銷售渠道；調動各方積極性，形成工作合力，有序開展“地溝油”為原材料生產的生物柴油推廣應用試點，建立完善的上下游產業(yè)封閉管理鏈條。
5.3加大技術研發(fā)和隊伍能力建設力度
鼓勵企業(yè)、研究機構等不斷探索研發(fā)餐廚廢棄物收運處理的新工藝、新技術、新裝備，加強收運處理系統(tǒng)的信息化智能化應用。加大收運隊伍專業(yè)能力培訓力度，強化餐廚廢棄物收運和處理過程中管理人員和技術人才能力建設，既能確保餐廚廢棄物收運和處理設施運行穩(wěn)定，也能確保“地溝油”資源化利用的效果。
5.4加快完善相關政策體系建設
完善部門間協調工作機制，探索建立可復制、可推廣的政策體系，完善財政配套支持政策。研究可實施的激勵、補貼政策和生產銷售政策，探索“地溝油”為原材料生產的生物柴油使用量與機構、企業(yè)碳排放指標掛鉤。研究出臺強制性混摻政策的可能性，推廣在交通運輸燃料中混摻一定比例“地溝油”為原材料生產的生物柴油，并推動將“地溝油”為原材料生產的生物柴油納入國家核證自愿減排量（CCER）機制。
5.5完善提高行業(yè)標準規(guī)范要求
立足國內實情，推動餐廚廢棄物處理廠建設、資源化產品，以及廢氣、廢水、廢渣排放等標準規(guī)范編制工作，加快現行不適用相關標準規(guī)范修訂工作，合理制定行業(yè)建設、技術、排放、運行等標準水平，助力“地溝油”防治和資源化利用工作深入開展。
5.6建立健全監(jiān)管長效機制
政府與相關部門應按照各自的職責，發(fā)揮聯動部門優(yōu)勢，積極做好餐廚廢棄物管理工作。嚴格規(guī)定餐廚廢棄物產生者、收集運輸企業(yè)、資源化利用單位的責任和法律義務。建立餐廚廢棄物產生計量、收集運輸、處置聯單制度，推廣對餐廚廢棄物產生者從產生、收集、運輸、處理直至加工出廠進行全過程數字監(jiān)控，全天候監(jiān)管。建立日常巡查、考核評估、聯合執(zhí)法、在線監(jiān)控和點評通報等綜合監(jiān)管機制。構建健全追溯體系，以源頭控制和流通加工為監(jiān)管重點，排查、整治餐廚廢棄物收運處理和資源化等各環(huán)節(jié)風險隱患。以健全的監(jiān)管長效機制，做好“地溝油”防治與資源化利用的監(jiān)督管理工作。
5.7強化宣傳教育引導
深入開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化的宣傳活動，開展上門宣傳指導，加強餐廚廢棄物分類存放、餐飲企業(yè)清潔生產等知識培訓和宣傳，引導和鼓勵餐飲行業(yè)、企事業(yè)單位、公共機構等開展“制約餐桌浪費、構建節(jié)約型社會”等活動，激發(fā)社會責任感，引導全社會參與餐廚廢棄物資源化利用工作，防止非法銷售“地溝油”的現象發(fā)生。
結語
綜上所述，“地溝油”可給生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生等方面帶來一定的挑戰(zhàn)，因此對“地溝油”的防控和治理需著眼于國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，以市場化機制為基礎，依托政府指導，強化體制機制，深挖發(fā)展?jié)摿Γ嵘Y源化利用水平，形成“點-線-面”相結合產業(yè)鏈體系，才能推動相關行業(yè)的綠色高質量發(fā)展。
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