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崔鐵寧1，盧紅雁2，顏炯2
(1.北京工業大學經濟與管理學院，北京100022；2.四川大學建筑與環境學院，四川成都610064)
摘要：對國家有關有機垃圾資源化和生物質能發展的法規政策進行了梳理和回顧，再現國家在多項不同的法規中對該領域所做的有關政策措施的規定，體現了國家對該領域產業的高度重視和扶持政策及其發展趨勢。從財政、稅收和上網電價的角度分析了我國有機垃圾資源化和生物質能的扶持和優惠措施，并對垃圾資源化和生物質能產業的發展機遇、優勢、資金結構、政策環境和存在問題進行歸納，指出我國在本領域法規政策存在交叉重疊，系統性、可操作性待加強，優惠力度還相對不夠等問題。
我國目前正面臨轉變經濟增長方式、節能減排和應對全球氣候變化等一系列重要問題。哥本哈根會議更將這些壓力和挑戰推向白熱化。大力發展循環經濟和可再生能源刻不容緩。發展循環經濟的重要舉措——垃圾資源化與生物質能為主的可再生能源一體化產業發展，是再生資源產業鏈條不可分割的一部分，也是當前非常具有發展潛力和需要大力推進的領域之一。當前的形勢下，可再生能源和垃圾資源化產業面臨著前所未有的發展機遇。
首先，我國垃圾產量逐年加速增長。2010年我國城市垃圾年產量為1.52億噸，2015年將達到2.1億噸，年增長約10％左右，增長速度世界領先。我國有機垃圾占城市垃圾總量的比例一般為40％～60％，如以有機垃圾占50％計算，則2010年城市有機垃圾量約為0.76億噸。0.76億噸有機垃圾約可產沼氣76億噸，若進行沼氣發電可產生158億kW·h電能和196億kW·h的熱量。2015年我國有機垃圾總量將達到1.05億噸，約可產沼氣105億噸，發電210億kw·h和產生315億kW·h的熱量。上述估算還不包括廣大農村地區的農業、養殖業和居民生活產生的大量有機垃圾。因此，從垃圾循環利用和資源轉化角度，我國具有巨大的可再生能源潛力。
根據2007年國家發改委頒布的《可再生能源發展中長期規劃》，2010年中國可再生能源將占到能源消費總量的10％，2020年將提高到15％。國家計劃2020年投入3萬億元發展新能源，現在正在繼續抓緊農村能源發展規劃等方案的制定，將把大力推廣沼氣技術，包括畜禽養殖場集中沼氣能源工程作為重點發展的領域之一。中國政府制定了一系列優惠政策推進垃圾處理向市場化轉變，“十一五”期問，環衛設施投資是1115億元，其中生活垃圾處理設施達到516億元，不達標處置設施治理費用73億元，垃圾資源化利用在我國有著巨大的市場潛力。
推進垃圾資源化利用及在其下游發展有機垃圾生物質能產業對中國緩解能源和環境危機，完成節能減排的目標具有重要意義。這一新興產業鏈的成功與否與我國的垃圾資源化及可再生能源政策密切相關，恰當的政策及配套措施，不僅是推進相關產業鏈發展的基礎，也是長期穩步發展的保障。近年來我國出臺一系列政策法規，對與此相關的領域都提出了鼓勵、扶持和激勵的政策。
1可再生能源和垃圾資源化產業成為國家重點鼓勵發展的產業
1.1可再生能源及垃圾資源化被引入各種指導性目錄
從2000年以來出臺的一系列國家指導性目錄如：《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》、《資源綜合利用目錄(2003年修訂)》、《產業結構調整指導目錄(2005年本)》、《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南(2007)》、《可再生能源產業發展指導目錄》，標志著可再生能源、垃圾資源化產業被納入國家引導經濟結構戰略性調整的重點，也列入投資、審批、稅收優惠等政策扶持的范疇。
1.2國家相關法律和政策的完整性、銜接性和扶持力度不斷加強
從20世紀80年代至今，我國先后出臺的鼓勵和扶持垃圾資源化利用和可再生能源發展的國家法律法規包括：《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》。近年來頒布的全國性的扶持政策和指導意見包括：《新能源和可再生能源發展綱要(1996.2010)》、((2000.2015年新能源和可再生能源產業發展規劃要點》、《能源發展“十一五”規劃》、《國家環境保護“十一五”科技發展規劃》、《生物產業發展“十一五”規劃》《“十一五”資源綜合利用指導意見》、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020年)》、《節能減排綜合性工作方案》、《農業生物質能產業發展規劃》《中國應對氣候變化國家方案》等，這些法律和政策從污染防治、農村環境保護、資源綜合利用、高技術領域發展、可再生能源、節能減排、循環經濟、產業發展策略、布局和重點等不同角度規劃了可再生能源和垃圾資源化的目標要求、政策措施、重點領域及優惠政策。這些法規都將可再生能源和垃圾資源化放在了重要位置。
“十一五”之后的環境類法規政策已經較為注重目標具體、措施可操作以及鼓勵政策和優惠措施的支撐。具有代表性的法規和政策主要是：《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《節能減排綜合性工作方案》、《“十一五”資源綜合利用指導意見》、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要和農業生物質能產業發展規劃》等。主要的優惠和鼓勵政策如：政府財政補貼、重點扶持、信貸優惠、稅收優惠等政策支持，主要集中于優先發展的高技術、可再生能源、資源綜合利用等領域。近兩年國家對農村地區的環境保護及農村經濟、科技和能源發展都較為重視和支持，并且還有進一步加大扶持力度的趨勢。
可再生能源法給生物質能和垃圾資源化提供了巨大機遇。提出了將可再生能源的開發利用列為能源發展和高技術產業發展的優先領域；鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用；鼓勵和支持可再生能源并網發電；鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料等鼓勵政策。制定了包括政府專項資金對重點工程、技術的支持，縣級以上政府對農村可再生能源項目提供財政支持的財政政策；政府貼息貸款、政府提供擔保、優先貸款利率優惠等金融支持政策；提出將列入其中的能源和產品在投資、稅收、貸款方面提供優惠；可再生能源上網電價補貼和分攤辦法等。
從多個方面對可再生能源發展給予扶持和鼓勵。另外，《中華人民共和國節約能源法》和2007年出臺的《國務院關于節能減排綜合性工作方案》以及2009年1月1日起施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》都規定了促進節能減排和循環經濟的財政政策，各級人民政府采用補助、獎勵等方式，支持重點工程項目及試點、相關科技開發、技術和產品示范以及機制推廣；要逐步制定和完善相關目錄及鼓勵型稅收政策。
《國務院辦公廳關于轉發發展改革委等部門節能發電調度辦法(試行)的通知》，通過對各類發電機組按能耗和污染物排放水平排序，實施優化調度。將無調節能力的風能、太陽能、海洋能、水能等和有調節能力的水能、生物質能、地熱能等可再生能源發電機組及垃圾發電機組序位排在第一、第二位。體現了國家已經將清潔的可再生能源作為優先發展的重點領域加以落實。
2可再生能源和垃圾資源化產業方面的鼓勵及稅收優惠政策
依據上述法律，在可再生能源、資源綜合利用和環境保護等領域對可再生能源和垃圾資源化產業的優惠政策主要有以下幾個方面。
2.1政府的財政、金融支持
(1)國家財政設立可再生能源發展專項資金用于支持以下活動：
可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；
農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目；
促進可再生能源開發利用設備的本地化生產；
縣級以上人民政府應當對農村地區的可再生能源利用項目提供財政支持。
(2)國務院和省級政府設立發展循環經濟的有關專項資金支持：
循環經濟的科技研究開發；循環經濟技術和產品的示范與推廣；重大循環經濟項目的實施；發展循環經濟的信息服務等。具體辦法正在制定。
(3)農村環境保護財政支持：
依據農業法，由農業部主管，國家財政對農村環境治理保護進行支持，且每年拿出10個億支持農村沼氣事業發展。
(4)節能減排財政支持(發改委)，每年國家設立專項資金用于節能減排的技術研發和推廣、設備改造更新、發展新能源產業等領域。
(5)對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款。
2.2稅收優惠
(1)所得稅優惠。
《中華人民共和國企業所得稅法》規定，列入國家重點鼓勵的產業、產品和技術目錄的產業發展實行所得稅優惠列入節能減排、資源綜合利用名錄的產業和產品實行稅收優惠。企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。
(2)關于再生資源增值稅政策。
《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》規定，對滿足一定條件的廢舊物資回收企業按其銷售再生資源實現的增值稅的一定比例(2009年為70％，2010年為50％)實行增值稅先征后退政策。處理廢物和資源再生行業的勞務免增值稅。
(3)優先發展的高技術產業稅收優惠。
國家需要重點扶持的高新技術企業，按15％的稅率征收企業所得稅。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020年)》出臺若干配套政策。如：加大對企業自主創新投入的所得稅前抵扣力度。允許企業按當年實際發生的技術開發費用的150％抵扣當年應納稅所得額等。
(4)《中國清潔發展機制基金及清潔發展機制項目實施企業有關企業所得稅政策問題的通知》中規定，對于清潔發展機制項目經核準的碳交易收入中，企業上繳國家的部分等實行一定的減免所得稅政策。
(5)有機肥產品免征增值稅。
根據《財政部國家稅務總局關于有機肥產品免征增值稅的通知》，為科學調整農業施肥結構，改善農業生態環境，納稅人生產銷售和批發、零售有機肥產品(有機肥料、有機無機復混肥料、生物有機肥)免征增值稅。
2.3上網電價的補貼和分擔
2006年初，國家為了鼓勵企業利用可再生能源發電，發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》。規定：
(1)可再生能源發電項目上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分和電力系統運行維護費用高于電網平均銷售電價的部分，通過向省級及以上電網企業服務范圍內的電力用戶征收電價附加的方式解決。可再生能源發電項目上網電價實行政府定價的，電價標準由各省(自治區、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加每千瓦時0.25元補貼電價組成。其發電項目補貼電價，在項目運行滿15年后取消。自2010年起，每年新批準和核準建設的發電項目補貼電價比上年批準項目遞減2％。
(2)按照省級電網企業加價銷售電量占全國電網加價銷售電量的比例，確定各省級電網企業應分攤的可再生能源電價附加額。
(3)另一部配套法規《可再生能源發電有關管理規定》中明確：發電企業應當積極投資建設可再生能源發電項目，大型發電企業應當優先投資可再生能源發電項目。并承擔國家規定的可再生能源發電配額義務(可再生能源占30％)。
3生物質能和垃圾資源化產業的發展優勢和存在問題
生物質能和垃圾資源化產業化發展在目前的政策和經濟環境下，具備發展優勢，這些優勢因素成為鼓勵企業積極參與，加快產業市場化進程的重要因素。
3.1產業發展的政策優勢逐漸凸顯
(1)垃圾資源化產業具有公益事業的性質，從法規政策上已經具備有政府投資、財政、金融等方面的大力扶持。
(2)按照政府的有關規定，再生資源產業可以得到垃圾處理費的補貼。
(3)垃圾處理一般都是分區域承包或與政府簽約承擔一定區域的處理任務，不會批準重復建廠，不存在同一區域內的多家競爭。
(4)垃圾以每年8％～10％的速度增加，原料增長速度快，不需擔心短缺和漲價，而且環衛部門會無償將垃圾送到企業。
(5)在企業稅收方面享受各項優惠政策。
3.2資金結構逐漸多元化和市場化
垃圾資源化和可再生能源產業可能的資金結構有如下種類：
(1)國家投資和財政專項資助。
(2)垃圾政府補貼：按國家現給予垃圾處理每噸補貼標準60元／噸，企業可以競標政府給予的垃圾處理補貼。
(3)地方自籌資金：包括地方財政投資、政府協調銀行貸款、政府吸引當地投資人投資合作、政府出面融資等。
(4)地方政府融資方式：包括政府提供擔保貸款、政府貼息貸款、協調金融機構和投資人、國債支持。
(5)國際金融機構和環保組織專款資助：國際上有不少金融機構和環保組織有專款資助欠發達國家的環境保護事業。如2008年世界銀行執行董事會批準向中國可再生能源項目提供8700萬美元貸款，全球環境基金會(GEF)對我國提供4022萬美元的贈款。
(6)核準碳減排CDM項目的碳交易收益。
(7)吸引當地投資人投資合作。
3.3政府規劃和計劃支持的連續性正逐步優化
目前在有機垃圾資源化和生物質能源產業發展已具備的政府規劃支持有全國推廣用戶沼氣計劃、農村電氣化規劃、2010年我國新能源和可再生能源發展綱要、可再生能源中長期規劃，這些規劃可作為該領域的產業今后發展的依據，更進一步的農村能源發展規劃等將會在不久的將來出臺。
3.4政策環境存在問題
有機垃圾資源化和可再生能源產業的政策環境在近幾年迅速強化，逐步得到重視，并且在若干不同的政府職能領域，從不同的管理角度把經濟結構調整和增長方式轉變作為實際目標，體現多個政策的橫向交叉。但是，由大量法規政策形成的環境，離真正達到預期有效力的目標還有相當的距離，尤其難以達到再生資源產業化以及延伸產業鏈條，實現廢物資源化和可再生能源產業一體化發展的需要，其原因涉及以下幾項因素：
(1)法規政策涉及領域較多，重視但不夠細化，落實法規思想不夠有力；(2)有交叉重疊，系統性較弱，政策措施可操作性待加強；(3)政策配套性有待加強，有機垃圾分類收運缺乏相關扶持政策，垃圾收運成為產業發展的制約瓶頸之一；(4)政策多偏重投資和建設補貼，對市場和消費端的支持政策考慮很少；(5)投資補貼面窄，稅收優惠力度較小；(6)可再生能源上網電價格以及其他優惠政策需要進一步具體和完善；(7)管理職能涉及多個部委，造成職能分散、職能缺位、職責不清；(8)補貼和優惠政策有時難以落實，導致我國的垃圾資源化利用難以形成產業；(9)國家法律政策和地方性法律政策的銜接仍有待提高。
4對策和建議
針對垃圾資源化和可再生能源一體化產業發展目前存在的問題，對比發達國家在該領域成功的經驗，筆者認識到，法規不在多和過分強調，而在于系統和有力有效。提出如下對策和建議。
(1)制定專門的有機垃圾資源化和可再生能源一體化發展實施細則，使之成為低碳經濟政策系統中的重要部分。在廢棄物資源綜合利用管理辦法、循環經濟促進法、可再生能源法相關法律法規框架下，確定垃圾資源化和可再生能源扶持政策在上述法規中的地位，明確在產業鏈條的不同階段扶持和鼓勵政策歸屬，對政策措施進行系統化梳理和完善。如：在垃圾分類和資源化階段適用資源綜合利用相關法律的優惠政策，在生物質能源發電及并網及消費階段，適用可再生能源、循環經濟、節能減排相關優惠政策并提煉、細化并系統化有關的政策和激勵措施，形成切實促進產業一體化發展的可操作性較強的專門法規。
(2)界定垃圾資源化和可再生能源一體化產業發展的目標，做出區域分析、預算和發展預測，并預測可能的碳減排潛力，對區域垃圾資源化和可再生能源產業一體化發展進行規劃。
(3)一體化產業發展需要從產業鏈的整體發展考慮政策之間的有效配合。有機垃圾資源化和可再生能源一體化的產業發展中，前端的垃圾分類收集、運輸和末端的沼渣沼液的市場消納以及發電上網是目前制約該產業發展的瓶頸，也是影響私人資本投資的重要因素。政府的資源和政策需要從工程建設扶持補貼向原料收集和產品補貼轉移。
(4)完善稅收優惠和價格政策，出臺復合稅種，擴大對節能減排、可再生能源領域的稅收優惠政策覆蓋范圍和支持力度，使稅收政策起到更大的激勵作用。稅收優惠可以和生態保護類稅收結合使用。因此，建議國家加大垃圾資源化稅收減免優惠力度的同時，設立垃圾填埋稅，對垃圾回收部門進行征收，以促進他們在源頭減少垃圾填埋量，積極采用其他的回收方式處理大量垃圾；對可再生能源并網發電的價格政策進行進一步完善使之易于操作，對并網規模的門檻適當降低，以利于目前大多處于分散狀態，且產業處于起步階段的有機廢棄物資源化產業化進程。
(5)對于區域垃圾資源化和可再生能源一體化產業發展要實行政府推進、市場化運作的模式。首先突出政府財政支持、補貼及金融政策的著力落實，然后要理順可再生能源法政策的操作程序，使其優惠政策順利落實，使得參與該領域產業的企業的起步成本減少，外部成本得到相應補償。
(6)建立良好的市場投資環境，落實各項激勵政策，鼓勵企業積極參與，為加入此類產業的企業構建長期穩定的市場環境和政策環境。
有機垃圾資源化和產生物質能源是垃圾資源化產業鏈條上的重要一環，二者形成一體化產業發展是必然的趨勢。既是循環經濟、保護生態環境的重要組成部分，也是發展可再生能源和低碳經濟模式的重要內容，是可以同時獲得生態、經濟、社會效益的一舉多得的舉措。該產業將我國循環經濟、節能減排、減排溫室氣體和新能源領域的政策法規都涉及了，對上述其中每項政策的目標都具積極意義。因此，提高政策法規的執行力度和效率，而且對法規政策的系統性、操作性、科學性等整體水平和能力得到有效提高具有十分積極的意義。 |
