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◎盛麗穎，楊志安，耿黎
摘要：農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)稅政策是我國(guó)政府支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展不可或缺的有力工具。本文從分析財(cái)稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的必要性入手，對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的財(cái)稅政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)，對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的財(cái)稅政策提出了合理的建議。
生物質(zhì)能(iomass energy)是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的可再生能源，它以生物質(zhì)為載體，是太陽(yáng)能以化學(xué)能形式貯存在生物質(zhì)中的能量形式，它直接或間接地來(lái)源于綠色植物的光合作用，可轉(zhuǎn)化為常規(guī)的固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)燃料，同時(shí)也是唯一一種可再生的碳源。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，生物質(zhì)能資源豐富，可利用的農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源主要有農(nóng)業(yè)作物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的廢棄物、農(nóng)業(yè)加工業(yè)的廢棄物、畜禽糞便等。目前我國(guó)正面臨資源發(fā)展瓶頸與經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展雙重壓力，農(nóng)村生物質(zhì)能的良性發(fā)展對(duì)緩解我國(guó)資源短缺促進(jìn)清潔發(fā)展、改善環(huán)境應(yīng)對(duì)氣候變暖、增加農(nóng)民收入建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等多個(gè)方面都起到了重要作用。
一、財(cái)稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的必要性
1.發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能帶來(lái)的正外部性需要財(cái)稅政策支持
農(nóng)村生物質(zhì)能具有公共產(chǎn)品的特性，在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面部具有正外部效應(yīng)，這些外部效應(yīng)使得社會(huì)總收益增加，由于目前生物質(zhì)能市場(chǎng)機(jī)制不健全，尤其是農(nóng)村生物質(zhì)能前期投資大、周期長(zhǎng)，投資主體經(jīng)濟(jì)效益必然減弱，因此國(guó)家必須運(yùn)用財(cái)稅政策給予支持。一方面，農(nóng)村生物質(zhì)能具有低污染性的特點(diǎn)，農(nóng)村生物質(zhì)能的使用對(duì)大氣二氧化碳的凈排放接近于零，因此發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能是我國(guó)目前應(yīng)對(duì)氣候變暖減少溫室氣體排放的有效措施，其良洼發(fā)展對(duì)改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境具有積極作用；一方面，農(nóng)村生物質(zhì)能具有可再生性，其與風(fēng)能、太陽(yáng)能一起列入可再生能源范疇，且資源豐富，可永續(xù)使用，這在經(jīng)濟(jì)上能有效緩解我國(guó)面臨的能源短缺問(wèn)題，同時(shí)在一定程度上帶動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入；另一方面，發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能源對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，有助于幫助社會(huì)公眾樹立可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，提升政府綠色形象。
2.農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展遇到的主要障礙需要財(cái)稅工具解決
我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了初步成效，目前我國(guó)戶用沼氣技術(shù)發(fā)展規(guī)模已經(jīng)居于世界領(lǐng)先水平，農(nóng)作物秸稈能源化利用和生物液體燃料等方面也初見(jiàn)成效，但是不可否認(rèn)的是，我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展規(guī)模和水平仍處于起步階段，不僅落后于世界發(fā)達(dá)國(guó)家，也落后于印度和巴西等發(fā)展中國(guó)家。目前制約農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的眾多障礙中急需解決的是技術(shù)障礙、成本障礙、市場(chǎng)障礙和資金障礙，而這些障礙都是單方面依靠投資者個(gè)體是無(wú)能為力的，需要國(guó)家的政策扶持和引導(dǎo)才能擺脫困境。如技術(shù)障礙，我國(guó)除了戶用沼氣技術(shù)外，氣化發(fā)電技術(shù)、直接燃燒發(fā)電技術(shù)、纖維素制備燃料乙醇核心技術(shù)等都存在技術(shù)瓶頸問(wèn)題，而這些技術(shù)無(wú)論是前期研發(fā)還是后期推廣都需要大量資金，想耍解決技術(shù)問(wèn)題必須依靠國(guó)家給予適當(dāng)?shù)恼叻龀帧?/p>
3.實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)需要財(cái)稅政策的扶持
我國(guó)已經(jīng)確定了2020年農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)，既到2020年實(shí)現(xiàn)替代1000萬(wàn)噸成品油的目標(biāo)。中國(guó)農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能資源豐富，要實(shí)現(xiàn)2020年確定的目標(biāo)并不難，亞行東亞局局長(zhǎng)克勞斯.蓋爾豪瑟(Klaus Gerhaeusser)說(shuō)：“對(duì)于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)而言，生物質(zhì)能是一種明智的可再生能源選擇，如果得到政府支持，有效引導(dǎo)其發(fā)展，在達(dá)到社區(qū)規(guī)模和工業(yè)規(guī)模后，生物質(zhì)能是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的能源。”但是前提條件是農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源得到有效的開發(fā)和利用。我國(guó)目前農(nóng)村生物質(zhì)能開發(fā)和利用仍處于初期階段，由于初始生產(chǎn)成本較高，使得投資報(bào)酬率還有很大的不確定性，加之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，影響了其產(chǎn)業(yè)化步伐，這些都需要政府在財(cái)政、金融和市場(chǎng)等方面給予有效的激勵(lì)政策，才能順利完成2020年農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展目標(biāo)。
二、財(cái)稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)
1.財(cái)稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的現(xiàn)狀
我國(guó)政府在借鑒國(guó)際社會(huì)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也相繼出臺(tái)了相應(yīng)的財(cái)稅政策來(lái)激勵(lì)農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展，現(xiàn)有的財(cái)政政策主要體現(xiàn)在支出政策、補(bǔ)貼政策和政府采購(gòu)政策中。支出政策上，我國(guó)政府在2O06年設(shè)立了可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金，這項(xiàng)專項(xiàng)基金來(lái)源于中央財(cái)政預(yù)算，直接作用于可再生能源的開發(fā)和利用，另外在《生物產(chǎn)業(yè)政策》中明確，地方政府要加大對(duì)生物技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化的投入，特別要加大對(duì)重要生物技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目的支持；補(bǔ)貼政策上，我國(guó)不斷拓寬對(duì)農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的補(bǔ)貼，目前補(bǔ)貼政策主要作用于農(nóng)村生物質(zhì)能的生產(chǎn)者，如對(duì)農(nóng)村戶用沼氣的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼、我國(guó)2005年通過(guò)的《可再生能源法》中規(guī)定，對(duì)中國(guó)的生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼，一般為每千瓦時(shí)0.25元；政府采購(gòu)政策上，我國(guó)《生物產(chǎn)業(yè)政策》同時(shí)明確，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)生物產(chǎn)品的，應(yīng)優(yōu)先購(gòu)買列入政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄中的生物產(chǎn)品。
除了財(cái)政政策，稅收政策也是我國(guó)激勵(lì)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的重要手段。目前的稅收政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策上，稅種主要涉及所得稅、增值稅和消費(fèi)稅。所得稅優(yōu)惠方面，主要是采取擴(kuò)大費(fèi)用扣除范圍和降低稅率兩種措施，如《生物產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)定，生物企業(yè)為開發(fā)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，未形成無(wú)形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，再按照研發(fā)費(fèi)用的50％加計(jì)扣除，形成無(wú)形資產(chǎn)的，按照無(wú)形資產(chǎn)成本的150％攤銷，對(duì)被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的生物企業(yè)，按照稅法規(guī)定減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅；增值稅優(yōu)惠上，對(duì)部分從事新能源產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)增值稅采取即征即退政策或稅收減免政策。如對(duì)人工沼氣的增值稅稅率為13％；消費(fèi)稅優(yōu)惠上主要體現(xiàn)在對(duì)部分農(nóng)村生物質(zhì)能產(chǎn)品的減免上，如2001年國(guó)家稅務(wù)總局做出決定對(duì)生物柴油免征消費(fèi)稅。
2.對(duì)支持農(nóng)村生物質(zhì)能財(cái)稅政策的評(píng)價(jià)
我國(guó)目前已經(jīng)實(shí)施的財(cái)稅政策在促進(jìn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展上起到了重要作用，但不同的政策促進(jìn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的效果有所不同，在所有的財(cái)稅政策手段中，中央財(cái)政直接支出和財(cái)政補(bǔ)貼的方式效果相對(duì)較好，稅收優(yōu)惠政策效果一般，政府采購(gòu)政策效果較小。
我國(guó)目前支持農(nóng)村生物質(zhì)能財(cái)稅政策在許多方面都存在不足，具體表現(xiàn)在：
(1)財(cái)稅政策過(guò)于零散，缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)政府支持農(nóng)村生物質(zhì)能的財(cái)稅政策尚未形成良好的體系，現(xiàn)有的財(cái)稅政策只是零星分散于不同地區(qū)不同階段的生物質(zhì)能領(lǐng)域，缺乏整體層面的可操作發(fā)展目標(biāo)，沒(méi)有形成從農(nóng)村生物質(zhì)資源開發(fā)到生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)完整的政策體系，難以發(fā)揮其最佳的政策效應(yīng)。
(2)財(cái)政支出規(guī)模不足，補(bǔ)貼力度不夠。亞行《中國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能2020》中指出，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)，到2020年所需的總投資為4135億元人民幣。我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展資金來(lái)源渠道主要有兩個(gè)：政府投資和項(xiàng)目融資。借鑒各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展初期階段，政府投資或政府補(bǔ)助在促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展上占據(jù)了主要位置，尤其是在一些資金需求量大的研發(fā)領(lǐng)域。但目前，我國(guó)政府除在農(nóng)村戶用沼氣等局部農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域外，中央及地方政府其他領(lǐng)域財(cái)政投入明顯不足，使得我國(guó)目前農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域研發(fā)能力弱，缺乏自主核心技術(shù)等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。加之財(cái)政資金投入缺乏持續(xù)眭進(jìn)一步影響了農(nóng)村生物質(zhì)能的良性發(fā)展。
(3)稅收優(yōu)惠政策作用范圍窄，各稅種之間相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充程度低。支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的稅收政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策上，我國(guó)在該領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠主要集中于所得稅和增值稅兩大稅種中，其他稅種的優(yōu)惠政策只是零星分散于不同地區(qū)的農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域中，總的來(lái)說(shuō)稅收優(yōu)惠力度不夠，且作用領(lǐng)域集中于生產(chǎn)階段，消費(fèi)階段的優(yōu)惠政策較少，稅收優(yōu)惠沒(méi)有在整個(gè)稅收制度中形成完整體制，各個(gè)稅種之間關(guān)聯(lián)度低，相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充作用難以得到發(fā)揮。
(4)財(cái)稅政策手段單一，政策組合效果不明顯。我國(guó)應(yīng)用于農(nóng)村生物質(zhì)能的財(cái)稅政策主要有財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，而政府采購(gòu)政策、財(cái)政擔(dān)保政策和政府基金政策等可操作的政策措施則剛剛起步，還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，政策組合效果不明顯。許多政策只是出現(xiàn)于政府的相關(guān)文件和政策中，具體可操作性的措施較少。如在政府采購(gòu)政策中，我國(guó)雖然已經(jīng)在政府采購(gòu)中提高可再生能源產(chǎn)品的地位，今后還應(yīng)進(jìn)一步加緊和完善政府采購(gòu)的產(chǎn)品目錄，把農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品明確列入地方政府采購(gòu)清單中。
三、財(cái)稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的建議
1.提升政府關(guān)注度，注重財(cái)稅政策的可操作性
我國(guó)正處于農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的初期階段，政府是農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的原始動(dòng)力，同時(shí)政府也在鏈接原料供應(yīng)者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、資本市場(chǎng)中起到了不可或缺的作用。我國(guó)目前農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展還面臨許多障礙，其中比較棘手的資金障礙和市場(chǎng)障礙都需要政府出臺(tái)合理的政策才能很好地解決，我國(guó)政府依據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的現(xiàn)狀，已經(jīng)制定出我國(guó)農(nóng)村生物質(zhì)能源發(fā)展的近期和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，但在許多領(lǐng)域仍然缺少切實(shí)可行的可操作的具體扶持政策，今后我國(guó)政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村生物質(zhì)能的關(guān)注，依據(jù)農(nóng)村生物質(zhì)能的區(qū)域、資源特點(diǎn)因地制宜的完善該領(lǐng)域的相關(guān)政策措施。
2.加大中央和地方財(cái)政資金投入力度，全方位拓展資金渠道
近年來(lái)我國(guó)財(cái)政在可再生能源領(lǐng)域的投入不斷加大，但與該領(lǐng)域目前存在的資金缺口相比仍然不足。今后中央和地方財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的投入。由于農(nóng)村生物質(zhì)能是我國(guó)政府公共預(yù)算支持的范圍，所以可以加大財(cái)政預(yù)算肉資金的投入。另外應(yīng)號(hào)召地方政府出臺(tái)適合本地區(qū)發(fā)展的生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃，配合中央財(cái)政為地區(qū)農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展投入資金。
我們必須清醒的認(rèn)識(shí)，農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展不是單靠政府單***匹馬就能完成的，需要全社會(huì)的共同努力。而政府必須給予適當(dāng)?shù)恼呒右砸龑?dǎo)，尤其是在吸引社會(huì)資金投資上，政府需要出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)和支持商業(yè)銀行、企業(yè)以及外國(guó)投資者向農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域注資。
3.多種形式的財(cái)政工具，提高財(cái)政資金使用效率
財(cái)政資金的使用可以采取多種形式，預(yù)算投入、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息和擔(dān)保、政府采購(gòu)等，這些工具既可以單獨(dú)使用也可以組合使用，政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的不同領(lǐng)域的不同特點(diǎn)選取適合的工具來(lái)充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，如對(duì)能源作物種植就應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)燃料乙醇則可采取財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政貼息組合政策。財(cái)政資金投入重點(diǎn)也應(yīng)分清輕重緩急，在農(nóng)村生物質(zhì)能研發(fā)領(lǐng)域以及潛力大、社會(huì)效益好技術(shù)相對(duì)完善的產(chǎn)業(yè)，如能直接替代石油的生物能源及生物化工產(chǎn)業(yè)，包括生物燃料乙醇、生物柴油、農(nóng)村沼氣等領(lǐng)域應(yīng)集中財(cái)政資金支持力度，另外對(duì)于重點(diǎn)企業(yè)也應(yīng)重點(diǎn)扶持，不搞“一刀切”，強(qiáng)化可再生能源企業(yè)的帶頭和示范效應(yīng)，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。
4.不斷完善稅收政策激勵(lì)農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展
農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策可以在所得稅和增值稅兩個(gè)稅種上繼續(xù)擴(kuò)大優(yōu)惠幅度。所得稅優(yōu)惠上，直接優(yōu)惠的幅度可以適當(dāng)加大；加速折舊的年限可以繼續(xù)縮短；對(duì)于一些投資于農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的企業(yè)資金，可以允許企業(yè)在稅前利潤(rùn)中抵扣部分投資額；為鼓勵(lì)企業(yè)自身的研發(fā)，對(duì)于研發(fā)費(fèi)用按其是否能資本化為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行稅前扣除和攤銷，攤銷年限可以適當(dāng)縮短，對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村生物質(zhì)能雙重扶持優(yōu)惠政策，允許其同時(shí)使用。增值稅優(yōu)惠上，我國(guó)的優(yōu)惠政策僅局限于部分農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品，今后應(yīng)將大部分農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品都納入增值稅優(yōu)惠范圍內(nèi)，且優(yōu)惠幅度可以繼續(xù)加大。 |
