王菊，于阿南，霍介國，房春生

（吉林大學環境與資源學院，吉林長春130021；吉林市環境保護局，吉林省吉林市132005）

　　摘要：我國農作物秸稈年產量居世界之首。露天焚燒農作物秸稈會引發火災、影響交通安全、加劇區域性大氣污染，秸稈資源化利用產業的發展將對這些問題的消解起到重要作用。在產業發展過程中，政府、企業、農戶三方形成互動的經濟關系。其中，政府引導和監管的主導地位至關重要，且補貼、稅費減免和經濟獎勵等財政支持政策的促進效應明顯。但財政支持政策的實施必須因地制宜，目前應根據秸稈資源化利用產業的特點，有針對性地深化相關政策舉措。

　　我國農作物秸稈年產量居世界之首。隨著農作物產量和農村生活水平的大幅提高，秸稈的年產量也在不斷提升，但其作為家用燃料、飼料、農家肥等傳統利用方式的消耗量卻相對下降，以至出現季節性秸稈過剩現象。而露天焚燒秸稈可能引發火災，并影響交通安全，產生區域性大氣污染。2008年，國務院辦公廳印發《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，要求進一步推進秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化利用，加快推進秸稈綜合利用產業化，加大秸稈禁燒力度，進一步落實地方政府職責，不斷提高禁燒監管水平，促進農民增收、環境改善和農業可持續發展。秸稈資源化利用即把秸稈作為資源，系統化地加以利用，主要分為肥料化、飼料化、燃料化、基料化及原料化五類，其產品可直接用做農牧業、能源工業或其他工業行業的生產原料，是符合綠色環保可持續發展理念的重要消解方式。[1-3]同時，秸稈作為生物質能可部分替代化石能源，順應改善能源結構、減少碳排放、控制溫室氣體排放的大趨勢。秸稈資源化利用產業是在治理大氣環境污染和低碳發展要求背景下發展起來的新興產業，其產業化發展需充分運用市場化手段，且財政支持政策的引導作用也尤為重要，因此，有必要對其中的經濟關系及相關財政支持政策進行深人分析，以引導該產業健康穩定發展。吉林省是我國13個糧食主產省（區）之一，擁有豐富的秸稈資源。一直以來，為保證農業生產的連續性，每年秋收后的10月到播種前的4月，露天焚燒成為農戶自行處理秸稈的主要方式之一。近年來，吉林省出臺一系列關于禁止露天焚燒秸稈及發展生物質經濟的政策規定。2016年，吉林省辦公廳發布《關于推進農作物秸稈綜合利用工作的指導意見》，明確要求“推進秸稈資源多途徑、多層次利用，研究和完善鼓勵秸稈綜合利用配套政策措施”，“形成‘疏堵結合、以疏為主、以堵促疏’的秸稈綜合利用長效機制。” 在政府的支持引導下，秸稈資源化利用已找到多個出路，并取得實質性進展。因此，本文以吉林省為例深入分析秸稈資源化利用產業及相關財政支持政策。

　　一、吉林省秸稈資源化利用產業發展現狀

　　目前，吉林省每年4000萬噸的秸稈資源中，玉米秸稈高達3500萬噸，其中長春、吉林、四平和遼源等中部地區占全省秸稈總量的63.5％，白城和松原等西部地區占26.6％。吉林省冬季寒冷漫長，糧食作物生產一年一熟，導致秸稈的收儲時間集中于秋收后、入冬前及開春后播種前。因此，吉林省秸稈資源具有產量大、來源農作物主要為玉米、地域分布不均、產生時間較為集中、收儲時間更為集中等特點。

　　鑒于秸稈資源分布特點，秸稈資源化利用龍頭企業多分布在秸稈產量較為集中的中部地區，包括長春、吉林、松原、四平等地。這些地區秸稈加工企業起步早、成規模、消解秸稈資源量較高，技術也相對成熟。四平地區的公主嶺市作為國家秸稈產業技術創新戰略聯盟確定的吉林省示范基地，其碳基緩釋專用肥生產、成型燃料生產示范園、有機肥和燃料燃氣玉米秸稈綜合利用等建設項目，在全國均處于較為先進的水平。對長春、舒蘭、雙遼地區產業運營情況的調研結果顯示，經濟發展水平相對較高的長春市，相關產業種類較多，企業發展較好，處理量較大。其他重點控制地區根據地域社會經濟發展特點，也各自形成了相應的區域處理體系。一些地區以本地消化處理為主，并根據資源化產品情況制定特別的補貼政策；一些地區以外運為主，重點發展收儲運體系。而其他非糧食高產地區，秸稈資源化利用產業發展則相對較慢。

　　近年來，吉林省出臺多項政策，扶持秸稈資源化產業的發展，總計已投入近億元的專項資金。其中，財政扶持政策包括：低碳能源示范建設扶持政策、創新科研項目優先支持政策、運輸車輛免收車輛通行費、秸稈初加工企業用電執行農業生產用電價格、秸稈收儲及初加工設備納入農機購置補貼范圍、重點區域秸稈機收撿拾打捆試點、重點縣市超標燃煤鍋爐生物質改燃工作方案資金補貼、減計秸稈綜合利用企業所得稅、退稅及其他針對生產和消費各環節的補貼政策等。調研的三地中，經濟體量較大的長春市，其財政政策支持力度最強；其他兩地仍以執行省級優惠政策為主。

　　總體看，秸稈資源化利用產業面臨的困境主要表現為：相關企業自主運營能力和吸引資金能力弱，且資金投人多集中于資源豐富地區；對財政支持政策的依賴性較強；技術水平整體較落后，投人高、產出低的低效率運行較為普遍；尚未形成完整的產業鏈等。同時，吉林省作為農業大省，財政基礎較弱，導致優惠政策力度不強，雖然秸稈資源豐富，但資金緊張、缺乏龍頭企業、相關企業技術落后、秸稈資源化數量不穩定等問題較為嚴重。而且由于秸稈收集設備價格較高、一次性投入大、季節性要求較高，導致其使用存在作業時間短、利用率低的特征，加之吉林省農民收入較低，導致收儲運環節的秸稈經紀人與合作社的發展問題也較為突出。

　　二、秸稈資源化產業主體間的經濟關系分析

　　秸稈資源化利用產業運作中的參與方共有三類，即政府、企業和農戶。當前，不論從國家層面還是地方層面，都大力推進秸稈資源化利用，[5]企業在政府引導下抓住其中的商機進入該領域，農戶則處于相對被動的地位。農戶成本最低的秸稈處理方式即直接焚燒受到政府監管，而其他處理方式則取決于市場中相關企業的運行情況。因此，在三方關系中，政府統籌規劃，對農戶進行宣傳教育，加強秸稈禁燒監管，并對違反禁燃令的農戶處以相應處罰；對于企業，則通過招商引資方式加以引導，通過補貼或減免稅費等方式給予財政政策支持，并在相關法律法規下對其進行監管。而企業依法交納稅收，其與農戶之間則為正常的市場經濟關系，即農戶向企業提供秸稈和勞動力甚至資金等生產要素，企業向農戶回報以產品、工資和利潤分成等。由于參與主體地位不同、市場交易機制不暢、利益分配機制不完善且經常變動等現實條件的制約，三方之間尚未形成均衡的經濟關系，政府不斷加大監管和處罰力度，農戶的秸稈露天焚燒現象雖有改善但仍屢禁不止，企業騙取政府補貼的現象也時有發生。因此，通過完善當前財政支持政策，以更好地規范企業行為、激發市場需求，進而引導農戶以市場化手段實現秸稈的資源化利用，是秸稈資源化利用產業發展急需解決的重要問題。

　　三、吉林省秸稈資源化利用產業相關財政支持政策及其有效性分析

　　（一）相關財政支持政策

　　秸稈資源化利用產業鏈可分為收儲運、生產、產品銷售、產品使用等環節，財政支持政策工具主要包括補貼、稅費減免和經濟獎勵三類。（見表2）對于秸稈資源的收儲運環節，可實施的經濟政策包括粉碎和打包農機的購置補貼、能源補貼、生產過程的稅費減免和經濟獎勵，以及針對儲存場地地租、相應經營過程的補貼和稅費減免、經濟獎勵等政策，政策實施對象為相關企業、經紀人與合作社，通常以打包上交到企業的秸稈資源量為實施依據；運輸環節中的交通工具購置補貼、能源補貼和通行路費、交通稅費減免及經濟獎勵等，實施對象為企業，通常以實際加工秸稈資源量或產出的產品數量為實施依據；針對企業生產加工環節的支持政策包括固定資產投資補貼、生產資料和能源價格補貼、各類稅費減免和經濟獎勵等，實施對象多為企業，以售出的產品數量為實施依據；產品銷售環節可實施稅費減免和經濟獎勵等支持對策；對于產品使用環節，可實施針對購買配套設備的價格補貼、針對用戶的價格補貼或使用過程中能源消耗價格補貼等政策，實施對象為使用者，通常以使用者實際利用的產品數量為實施依據。為加快秸稈資源化利用產業的發展，近年來吉林省相關財政支持政策不斷調整變化，資助力度不斷增強，資助范圍不斷拓展。

　　（二）財政支持政策的有效性分析

　　目前，吉林省秸稈禁燒及其資源化利用產業財政支持政策的實施效果已初步顯現。

　　1.秸稈禁燒政策實施后，秸稈焚燒點數量明顯降低。環保部定期公布的衛星監測結果顯示，2014~2016年黑龍江省、吉林省和遼寧省9～11月的秸稈焚燒火點，吉林省焚燒火點數目呈明顯下降趨勢，表明秸稈禁燒政策實施效果較好。（見表3）

　　2.通過政策推動秸稈資源化利用產業實現跨越式發展。2000年開始，吉林省統計部門開始關注秸稈顆粒燃料工業項目。至2014年，全省各地相關項目運行并不穩定，直到2014年底才得到生物質成型燃料年加工能力達到70萬噸的較為穩定的統計結果，可處理秸稈資源量為100萬噸～150萬噸。其他資源化利用方式，如發電、造紙、飼料、肥料、建材生產等尚未形成規模。2014年以后，隨著政府推動，一些龍頭企業不斷投資運營，秸稈資源處理量呈跨越式增長。如一汽動能生物質供熱項目，華能農安生物發電廠秸稈直燃發電項目，泉德公司秸稈本色漿生產生活用品、有機肥料、有機飼料等綜合性應用項目，公主嶺市國能生物發電廠項目、機械化秸稈全量還田項目等，這些龍頭企業年消耗秸稈均在10萬噸～40萬噸。從發展歷程可知，政府的有效引導對促進秸稈資源化利用產業的發展起到重要作用。

　　3.現行財政支持政策對秸稈資源化利用企業影響的案例分析。案例企業位于長春市下轄某村，為玉米秸稈致密燃料生產企業，設計生產規模為55000噸／年，秸稈收集距離為10公里，貼現率為8％，投資回收期為l0年。該企業采取鼓勵周邊農戶用秸稈免費換取顆粒燃料，其余加工成成型燃料并銷往所屬縣城用于供熱的生產銷售模式，農戶灶具由廠家免費或低價提供。生產過程包括玉米秸稈機械化收集、運輸及燃料生產；產品包括玉米秸稈顆粒燃料及壓塊燃料。在農村可將企業產品用于取暖和烹飪，每戶家庭消費量為3.5噸／年。按照吉林省的相關規劃，近期內該村將有超過一半的家庭使用該產品。該企業主要經濟指標見表4，其中秸稈購買費用以0元計。

　　調查結果顯示，當地農村的傳統能源為煤、液化石油氣、柴火和玉米秸稈，每年每戶取暖和烹飪的費用約為1300元；城市集中供熱以煤為燃料，服務價格為每年27 平方米。對比可知，玉米秸稈致密燃料在替代傳統能源方面缺乏競爭力，依靠企業自主運營很難獲得市場份額并使技術得到推廣使用。

　　根據吉林省的相關政策，該企業及消費者可能享受的財政支持政策見表5。假設該企業全部符合相關標準，則其秸稈收儲運、顆粒燃料、壓塊燃料成本將分別削減5.6％、8.5％、9.0％，農戶使用秸稈顆粒燃料和壓塊燃料的成本分別降低14.3％和9.1％，城市集中供暖服務成本分別降低16.1％和8.8％。盡管財政支持政策能有效降低企業的生產成本、銷售成本及消費者的使用成本，但相關成本仍高于傳統市場價格水平。可見，在當前的財政支持政策扶持下，秸稈資源化利用企業在價格方面的競爭力仍顯不足，產業發展和市場份額的擴充阻力較大，有必要對現行財政支持政策進行相應調整。

　　四、完善秸稈資源化財政支持政策的對策建議

　　由于監管手段、數據獲取等因素的限制，今后一段時期內仍需特別關注秸稈焚燒問題。對于規模化企業，由于運營指標并不理想，為促進企業的持續發展，應考慮進一步加大政策扶持力度。但財政政策的全面實施必然伴隨財政壓力不斷加大，且不利于市場的健康發展。可以預見，隨著技術的發展和市場的完善，以補貼為主的財政支持政策終將退出。因此，必須靈活設計財政支持政策，根據市場情況及時調整，并選擇適當時機逐步減少直接干預。

　　（一）加大對收集、儲存和運輸環節的財政支持力度

　　重點加大對收集、儲存和運輸環節的財政政策支持，能發揮有效降低秸稈原料成本的關鍵性作用。收儲運環節是秸稈資源化利用產業的基礎，而高運輸成本使其在很多地區成為產業發展瓶頸。在企業產品可直接為農戶使用的部分行業中，企業用產品直接換取農戶的秸稈原料。這種企業與農戶直接交易的“易貨合同模式”是最為有效的市場運行模式，企業可保證原料收集并發展潛在客戶，農戶也可從中獲利。該模式下，由于企業和農戶的積極性都較高，且可完全實現市場化運作，所以對其收儲運環節僅需給予適當支持，并應大力宣傳和推廣這一模式。對于秸稈經紀人、合作社等市場化運作方式，針對農村地區收入和投資水平均較低的基本情況，應重點采取降低設備購置稅費、交通運輸道路收費、企業或個人所得稅等減免政策，以促進經紀人、合作社市場的繁榮發展。此外，應吸取個別地區經紀人、合作社壟斷秸稈原料市場、哄抬原料價格的教訓，通過加強監管和保障制度建設，促進收儲運環節的長期穩定發展。

　　（二）提高相關財政支持政策的針對性和靈活性

　　通過實地調研不同地區秸稈資源化產業的運行狀況，適時調整針對秸稈加工企業的財政支持政策，在真正為企業提供支持的同時，避免企業濫用補貼資金現象的出現。如，秸稈能源化利用行業的秸稈利用量較大，且技術較為成熟，但存在原料需求量難以保障、成本較高、投資回收期較長等問題，現階段應針對主要的直燃發電、燃料加工和氣化應用等行業，制定不同的財政支持政策。一般應以秸稈利用量和產品產量為財政支持政策的綜合制定基礎，并設計逐年降低政策依賴度的補充條款，從而對企業自主獨立運營、更好適應市場產生激勵作用。

　　（三）短期內可根據區域特點設計消費領域的財政支持政策

　　應根據區域特點設計消費領域的財政支持政策，以提升秸稈加工產品的銷售量，從需求角度引導產業的快速發展。[6]市場對企業產品的需求是企業從事生產的根本動因，秸稈資源化利用產品屬于新產品，單從成本收益角度看其市場競爭力尚有不足。因此，根據不同區域的特點，針對消費領域設計適宜的財政支持政策，進而引導市場消費方向、提高產品銷量，對于相關產品市場的形成、產業的發展將起到重要的促進作用。但根據產品使用量直接進行補貼的財政支持政策，只能在短期內有效提升產品的需求量，且易形成錯誤的市場價格信號，不利于產業的長期發展。從長期看，應逐步退出消費領域的財政支持政策，重點加大對產品設備和技術等方面的支持力度，促進企業形成可持續發展的內生動力。

　　（四）加強區域性秸稈資源化利用技術研發的引導和支持

　　我國地域遼闊，各地自然條件有著較大差異，因此，應針對不同區域，加強針對性秸稈資源化利用技術的研發支持。如，吉林省地處北方中緯度地區，平均氣溫偏低，冬季為凍土期，一些秸稈資源化利用方式并不適應這些自然條件。秸稈還田過程中由于部分秸稈無法快速腐蝕或降解，會降低土地的散熱能力，造成土地不易耕種甚至形成土壤板結，還可能產生還原性有毒物質，產生與作物爭氮、誘發病蟲害等問題，由此引發的還田失當問題已成為影響吉林省耕地質量的主要原因之一。而在飼料化利用中，則存在牲畜食用消化利用率低、生產過程加工率低、二次污染等技術問題。因此，吉林省應加強秸稈合理還田量、低溫降解促進類菌劑及新的飼料生產工藝等技術的研發、引導、支持及示范性推廣，實現秸稈科學、高效的本地資源化利用。

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