石祖梁^1,3，邵宇航²，王飛^1,3，王久臣^1,3，孫仁華¹，宋成軍¹，李想¹

（1.農業農村部農業生態與資源保護總站，北京100125；2.南京農業大學農學院，江蘇南京210095；3.農業農村部變源指環利用技術與模式重點實驗室，北京100024）

　　摘要：[目的]為加快推動秸稈資源化利用，促進農業綠色發展。[方法]文章在系統梳理我國秸稈綜合利用政策文件、相關文獻的基礎上，全面分析了我國農作物秸稈禁燒和綜合利用的發展階段，提出了秸稈利用面臨的形勢和存在的主要問題。[結果]我國秸稈綜合利用從時間序列上，可以劃分為起步階段、強力推進階段和攻堅階段。城鎮化的快速推進、農村能源結構的調整，農業供給側結構性改革的實施、農作物季節矛盾突出等，成為秸稈綜合利用面臨的新形勢、新挑戰。當前推進秸稈綜合利用存在四大方面問：秸稈還田成本較高、區域技術規范和技術適宜性缺乏；受“成本地板”和“價格天花板”雙重擠壓，秸稈產業化利用發展閑難；秸稈收儲運成本高，技術裝備水平低，用地、運輸問題尚未解決，收儲運體系建設不健全；關鍵性政策工具尚未破題、缺乏普惠性、針對性的資金扶持。[結論]針對形勢與問題，提出了推進秸稈資源化利用的4條對策建議：開展縣械秸稈全量化利用、分區施策確定秸稈利用方向、加強政策工具集成創設、擴大試點示范引導。

　　0引言

　　我國農作物種類繁多，主要有小麥、水稻、玉米、豆類、薯類、棉花、花生、油菜、甘蔗以及其他雜糧作物。秸稈是農作物收獲籽實后的剩余部分，是寶貴的生物質資源。隨著我國農業生產水平的不斷提高，糧食產量逐年遞增，秸稈產生量也隨之增加。至2015年我國秸稈資源總量已超過10億t，居世界秸稈總產量的20%-30%[1]，其中小麥、水稻，玉米3類作物秸稈占總量的80%左右[2]。據農業農村部統計，全國秸稈綜合利用率約為80%左右，仍有2億t左右的秸稈通過不同途徑進行焚燒或廢棄。前人研究表明，秸稈焚燒的總碳排放量相過5000萬t[3]，對生態環境造成嚴重影響。2016年國家發改委將農作物秸稈綜合利用率納入《綠色發展指標體系》，作為生態文明建設評價考核的依據；2017年中辦國辦聯合印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，提出要完善秸稈資源化利用制度，加強產地環境保護與治理，秸稈綜合利用工作得到國家和社會的高度關注，為進一步提開秸稈綜合利用水平，破解秸稈焚燒困境，文章在系統梳理的基礎上，對秸稈綜合利用面臨的形勢和任務，存在的問題和困難進行總結凝煉，并提出進一步發展的相關建議，以期為秸稈資源化利用提供理論支撐。

　　1我國秸稈綜合利用工作發展階段

　　我國重視秸稈禁燒和綜合利用工作近20年，從時間序列上劃分，主要可以分為以下3個階段，第一階段，起步階段（1997-2007）。此階段主要特點是以狠抓禁燒為主。1997年農業部連續兩次下發《關于嚴禁焚燒秸稈，做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》，從全國層面開始啟動秸稈禁燒和綜合利用工作；1998年農業部、財政部、交通部、國家環保總局、國家民航總局等部門聯合下發了《關于嚴禁焚燒秸稈，保護生態環境的通知》，從保護生態環境的角度推動秸稈禁燒工作；1999年國家環保局、農業部、財政部等6部委聯合下發了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，開始從法律層面推動秸稈禁燒和綜合利用工作。其后環保部每兩年發布一次禁燒通知，并將秸稈焚燒火點納入國家衛星遙感監測范圍，推動秸稈禁燒的常態化管理，秸稈露天禁燒現象得到初步遇制。到2007年，全國秸稈綜合利用率達到68.7%。

　　第二階段，強力推動階段(2008-2015）。此階段主要特點是明確責任分工，強化頂層設計，做好規劃引領。2008年國務院辦公廳印發《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，明確提出了各部門的任務分工，以及到2015年秸稈綜合利用達到80%的目標。依據國務院辦公廳的文件，國家發改委、農業部指導各省（市、區）編制秸稈綜合利用規劃、制定實施方案、印發技術目錄，強勢推動秸稈綜合利用工作，初步形成了肥料化、飼料化等農業利用為主，能源化、原料化、基料化多元發展的格局。到2015年底，全國秸稈綜合利用率達到80.1%[2]。

　　第三階段，攻堅階段（2016一）。此階段主要特點是財政投入、試點示范、以點帶面，整縣推進秸稈綜合利用。“十二五”末，國家發改委、財政部、農業部、環保部聯合印發《關于進一步加快推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》，提出至2020年秸稈綜合利用率達到85%的目標任務。《中華人民共和國大氣污染防治法》通過修訂，以法律的形式進一步明晰了秸稈綜合利用和禁燒方面的內容。2016年，農業部、財政部以縣為單元推動秸稈綜合利用試點建設，圍繞重點區域、關鍵環節、模式探索、技術創新等方面加大攻關力度，逐步提高秸稈綜合利用產業化水平。2017年，農業部啟動了東北地區秸稈處理行動，聚焦東北秸稈處理利用的重點難點，開展集中攻關。同時中辦國辦印發了《關于創新體制機制推動農業綠色發展的意見》，要求各地不斷完善秸稈資源化利用制度，切實推進農業綠色發展。

　　2秸稈綜合利用面臨形勢

　　2.1城鎮化進程快速推進

　　自20世紀90年代以來是我國城鎮化快速推進的20余年[4]，城鎮化率從1990的26.41%提高到2017年的57.35%。伴隨著城值化的推進，鄉村人口數量大幅減少，從1990的8.41億降至2017年的5.77億[5]，年均降幅1.2%，農村勞動力大量轉移，大批青壯年進城務工、經商，老人和婦女成為農業生產的主力軍[6]，造成秸稈還田、離田利用困難逐斷加大，焚燒廢棄現象屢禁不止。

　　2.2農村生活能源結構調整

　　伴隨著我國經濟的發展和人民生活水平的日益提高，以秸稈為主要燃料的農村傳統能源利用方式逐漸被電、煤、天然氣、太陽能等商品能源和新型能源所取代。研究表明，我國農村生活能源總消耗量從1991年的58億t標煤逐漸升高至2011年5.89億t標煤，之后呈下降趨勢，至2016年為3.52億t標煤，基本與20世紀90年代初期持平。而生活能源中秸稈的消耗量則從1991年的1.62億t標煤下降至2016年的0.41億1標煤，降幅達到74.69%，其在農村生活能源中所占比重也從45.31%減少至11.67%[7-8]。能源效率的提高、能源結構的調整，秸稈需求量的下降要求秸稈綜合利用尋找新的出口和方向（圖1）。

　　2.3秸稈資源量的變化

　　一方面，伴隨著我國農作物產量的“十三連豐”，秸稈的產生量也隨之增加。1991年我國秸稈產生量約6.24億t[9]，截止“十二五”末，秸稈資源總量達到10億t左右[2]，年均增幅約2.7%，日益增長的秸稈量亟需找到更加有效的利用出路和解決途徑。另一方面，當前我國正處在農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式的關鍵時期，農業生產結構調整進一步造成秸稈產生量的多變性。王亞靜等[10]研究表明，以“鐮刀彎”地區玉米調減為主要內容的種植業結構調整較2015年可減少玉米秸稈產出1501萬t。與此同時，隨著東北寒地井灌稻和南方雙季稻產區釉稻調減、“糧改飼”試點和休耕輪作試點的同步推進，區域秸稈資源總量、種類和供需平衡狀態將發生重要變化，對現有秸稈綜合利用產業布局帶來更加嚴峻挑戰（圖2）。

　　2.4農作物茬口季節矛盾

　　前茬作物收獲與下茬作物適期播種之間的時間短促，嚴重影響秸稈在田間晾曬和收集，季節矛盾緊張是秸稈處置所面臨的首要難題，也是造成秸稈焚燒和廢棄的重要原因之一。以江蘇省北部為例，主要作物輪作方式為水稻一小麥和玉米一小麥輪作。在稻麥輪作條件下，中熟中梗水精品種全生育期已延長至150-155d，半冬性小麥品種最佳播期為10月中旬，全生育期230~240d。由于當地水稻種植方式的重大改變（直播都和機插秧)，使秧齡期大幅縮短（0-20d，較人工插秧少10-30d），導致水稻收獲期大幅延遲，明顯錯過小麥播種適期，而晚播小麥的成熟期也相應推遲，導致小麥收獲期與水租適栽（播）期重疊，稻麥輪作步入水稻收割晚一小麥播期遲一小麥成熟晚一水程載描（種植）遲的循環[6]。加上稻麥收獲李節降雨等氣象因素，使秸稈在田間缺乏有效的處理時間[11]，對秸稈需求企業來說難以保證秸稈原料的有效供應（表1）。

　　3秸稈綜合利用存在的主要問題

　　3.1秸稈還田的問題

　　秸稈機械化粉碎直接還田是目前解決秸稈焚能問題的最主要，最有效的手段。當前在結稈機械還田的農機和農藝枝術方面取得了一定的進步，但就秸稈“如何還下去、如何還得好”方面，仍存在以下問題：一是農作物收獲留茬過高，秸稈機械還田困難，其直接原因是機械收獲陳本，以小麥秸稈為例，留茬高度從20cm降低到10cm時，收割機械工作效率下降18.7%-39.9%，油耗增加4.6%-4.7%，收割成本增加10.1-24.6元/667㎡[12]中。二是還田作業成本高。以東北地區為例，要達到理想的還田效果，需經過作物收貨、秸稈粉碎拋灑、旋耕破茬、撒施腐熟劑、機械翻耕、圓盤耙耙平等多道工序，每667㎡作業或本增組100元左右[13]；李建政[14]對黃淮海地區玉米秸稈還田的研究也顯示，不同還田方式作業成本增加了76-88/667㎡。三是配套農藝措施不完善。要達到良好的作業水平，需要對秸稈進行2次以上的粉（切）碎和旋耕，而且要與深松和定期深翻相結合。但實際生產中多數田地只能做到粉碎和旋標1次，且后續水、肥、植保、全苗壯苗等救增技術不配套，極大影響了后茬農作物播種和正常生長。四是缺乏區域秸稈還田適宜性的研究，技術規范不明確。由于各地在土壤類型、質地及氣象條件、農作制度、地形地貌等方面存在差異，在秸稈還田量、還田時序、還田方法、還田時期等方面缺乏定性與定量的研究，在秸稈還田技術推廣應用中難免產生一些負效應，普遍存在著秸稈還多少，還多久、怎么還等問題[15]，實際操作中憑感覺、靠經驗的現象比較普遍。五是機具設備的不配套。國產大馬力拖拉機、秸稈拋撒、深翻等專用配套設備普遍缺乏，無法實絕秸稈深翻還田和高效作業，同時缺乏丘區，山區秸稈快速還田相關配套機具和設備。

　　3.2產業化發展何題

　　目前，秸稈綜合利用的各種途徑產業化發展緩慢，產業鏈短或者缺失，單一效益低，輻射帶動作用不強。一方面秸稈產品受“成本地板”和“價格天花板”雙重擠壓，秸稈資源化利用成本較高，涉及機械成本、勞動力成本，運輸成本，儲存成本，加工成本等，而秸稈產品價格與其相應替代的高品價格比較不具優勢，產業化發展困難[16]。另一方面秸稈綜合利用研究基礎尚待加強、系統性、規模化和集成化的一些關鍵性技術難題尚待突破[17]。在肥料化利用方面，秸稈生物腐熟技術效率低，腐熟過程中還存在養分丟失問題。在飼料化利用方面，秸稈青貯防霉、氨化技術需要與飼養管理，詞料搭配、畜種改良和疫病防控等技術進一步配套組合；秸稈揉搓、菌劑添加、包膜等一體化飼用收獲設備供給能力產重不足。在燃料化利用方面，秸稈氣化中的焦油處理、秸稈乙醇產業化生產效益不高等一些關鍵性技術難題尚未完全突破；秸稈固化、碳化生產設備產量低，能耗高，壽命短的問題依然存在。在原料化利用方面，秸稈復合材料、生產板材和清潔制漿等生產工藝需要進一步完善和改良。在基料化利用方面，秸稈育秧基質、育苗基料、動物墊床等關鍵技術和設備突破還不夠。以我國國家層面和行業層面出臺的秸稈利用相關標準為例，除秸稈發電廠、秸稈板材、秸稈招氣外，相關行業標準多涉及機被作業質量，缺乏秸稈產品生產技術規流，與現實利用拉術而接不夠，降低了秸稈利用技術實際應用的經濟、社會與生態效益（表2）。

　　3.3收儲運體系問題

　　秸稈收集難，運輸難，儲存難等問題在大部分區域尚未得到根本解決，收儲運體系不完善越來越成為制約秸稈產業化發展的關鍵性因素。一是收鋪成本高。徐亞云等[18]對華北平原不同秸稈收儲運模式(分為集中型、分散型；人工收集、機核收集等）的研究表明，秸稈收儲運成本一般在120-260元/t之間，秸稈收儲運能耗在（1.2-5.5）×105kJ/t之間；田間機械收集比人工撿拾成本低，但所需設備投資和能耗較高；二是收儲運裝備水平低。國內現有設備產品普遍存在實用性和可靠性較差的問題，缺乏適合不同地形的高效秸稈收集打包機械，同時機械價格較高、一次性投資大、季節性強、作業時間短，影響農民購機從事秸稈收集的積極性；三是秸稈存儲用地矛后日益突出。土地租金高或土地指標缺等因素造成收儲點建設困難，目前國家層面鼓勵秸稈收儲用地按臨時用地管理，僅少部分省份將其納入農用地管理范疇。四是秸稈運輸半徑受或本限制。王雪等[19]研究表明平均每噸秸稈的運輸費用為2.29元/km，不適于長距離運輸；其他針對秸稈發電廠的研究也提出秸稈的運輸手徑小于50kamm會獲得最佳經濟效益[20]。

　　3.4激勵政策問題

　　一方面關鍵性政策工具尚未破題。現有秸稈資源化利用政策以稅收優惠、信貸優惠，農機購置補貼和發電上網價格補貼為主，但在秸稈還田補貼、秸稈儲存用地，秸稈運輸綠色通道、秸稈初加工用電和終端產品應用等關接開節最乏相應的教知收笙，不和于形或完整的產業位，另一方面結行鋤合利用是一項對會公益性事業，社會效益和生態效益顯著，迫切需要加大政府的扶持力度，但目前的財政補貼存在補貼作物種類有限、補貼金額有限、補貼區域有限、補貼對象重點不明確等問題[16]，且現有的資金投入渠道大多以項目的形式集中在耕地質量提升、試點建設等方面，缺乏普惠性、針對性的資金扶持，難以實現對秸稈綜合利用的整體推動。以秸桿還田為例，通過粉碎、翻耕、旋耕等標準化作業后，其機械作業成本大大增加，目前只有江蘇省對蘇南、蘇中、蘇北分別實行為10、20、25元/667㎡的普惠性補貼[21]，其余各地的還田補貼大多局限于一些重點地區或經濟條件較好的地區（表3)。

　　4秸稈綜合利用對策建議

　　4.1推進縣域秸稈全量利用

　　我國秸稈量大、面廣，必須走“區域統籌、整體推進”的全量化利用路徑，才能破解秸稈禁燒和綜合利用難題，最大規模地實現桔桿資源化利用[22]。各地應遵循中辦國辦印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》要求、以縣域為單元，按照“估算秸稈資源與可收集量、調研秸稈綜合利用現狀、確定維持地力的秸稈還田量、設計秸稈離田利用的比例關系、合理布局秸稈產業和收儲場地、健全秸稈全量處理利用的政策保障體系”[23]等基本設計思路編制秸稈全量化利用實施方案，在縣域范圍內因地制宜地推廣“秸稈農用十大模式”[24]，優化“五料化”利用產業布局。

　　4.2分區施策確定秸稈利用方向

　　綜合考慮不同區域的作物品種、種養業結構、地理氣候、生產生活用能等，因地制宜確定秸稈綜合利用的主攻方向。總體來看，東北玉米單作區應以秸稈還田為主，能源燃料化和飼料化為輔；西北農區應以秸稈肥料化、飼料化同步推進為主；黃淮海玉米一小麥輪作區、長江中下游水稻（油菜）一小麥輪作區以秸稈還田肥料化利用為主，以飼料化利用為輔；華南水稻一水稻輪作區農區則主推秸稈還田利用[2]。各地區的秸稈還田方式也應有所不同。東北玉米單作區可重點推廣秸稈粉碎深翻還田技術，即玉米機收、秸稈粉碎（10cm以內）一機撒腐熟劑、氮肥一大馬力深翻（2-3年一次，耕層30cm以上）一旋耕整地。黃淮海玉米一小麥輪作區的小麥秸稈采取機收粉碎一高留茬一免耕玉米播種的技術流程，玉米秸稈還田可采取籽粒機收、秸稈粉碎（10cm以內）一機撒腐熟劑、氮肥一深翻（3年一次，耕層25cm以上)一旋耕整地的技術流程。長江中下游、華南地區的水稻秸稈適宜采取稻谷機收，秸稈切碎勻拋一秸稈日曬1~2d（秸稈含水率低時可忽略）一甩刀式秸稈粉碎機粉碎一旋耕（耕層15cm以上）一施肥一下茬作物種植的技術流程[24]。

　　4.3加強政策工具創設

　　將秸稈綜合利用政策納入農業綠色發展政策框架內，不斷引導經濟激勵型政策工具的優化集成和創設配套[1]。在秸稈還田方面，建議由中央和省級財政資金對實施秸稈還田的成本增量按照60%予以補貼；同時對秸稈還田所需的大馬力拖拉機、高質量秸稈粉碎機、腐熟劑噴灑設備等進一步提高農機購置補貼標準，實行不限量敞開補貼。在秸稈離田利用方面，建議各地將秸稈收儲點和堆場等用地納入設施農用地管理；落實秸稈初加工享受農業用電價格政策，并逐步擴大到秸稈轉化利用全鏈條給予一定的用電價格優惠；參照鮮活農產品運輸“綠色通道”的做法，享受運輸費用減免政策；推動秸稈收儲，加工企業享受資源綜合利用企業、農產品加工企業所得稅優惠政策落實到位，并真正納入綠色信貸統計制度。

　　4.4擴大試點示范引導

　　建議進一步加大財政資金投人，把農財兩部實施的秸稈綜合利用試點范圍擴大到所有大氣污染防治重點地區和糧棉主產區。在試點區城、以縣為單元因地制宜確定秸稈綜合利用的結構和方式，探索秸稈還田、秸稈離田和終端產品應用的補貼標準，培育秸稈綜合利用經營主體，形成工作措施、技術措施、政策措施相配套的整縣推進秸稈利用模式，健全政府、企業與農民三者利益統一的聯結機制，不斷提升秸稈綜合利用的市場化、產業化發展水平。