◎周腰華¹，王亞靜²

（1.遼寧省農業科學院 遼寧沈陽 110161；2.中國農業科學院 北京 100081）

　　摘要：秸稈用則利、棄則廢，秸稈焚燒不盡浪費資源而且帶來嚴重的環境污染與社會危害等問題。文章首先簡要分析歐美等世界農業發達國家的秸稈計劃焚燒政策和秸稈利用主導方式，結合我國秸稈綜合利用試點和秸稈利用生態補償制度創設試點，探索我國秸稈利用生態補償制度框架的構建與相關政策體系的建立；同時，為進一步推進我國秸稈全域全量利用，提出擴大農作物秸稈利用生態補償制度實施范圍、優化農作物秸稈利用區域生態補償機制、建立健全農作物秸稈利用生態補償政策和引入農作物秸稈利用生態補償評估機制等四項建議。

　　一、國外秸稈綜合利用與政策

　　歐美等世界農業發達國家在現代農業發展進程中也曾經歷過秸稈焚燒難題，20世紀50-60年代美國、英國等國家就存在嚴重的秸稈焚燒問題，其焚燒秸稈的主要原因也是基于能夠降低農業生產成本和防止病蟲草害。據資料顯示，1985年前后美國年秸稈田間焚燒量約為3600萬噸，而1992年前后英國約50%的秸稈被焚燒，焚燒量達385萬噸。但是，西方發達國家對秸稈焚燒是采取計劃焚燒的禁燒管理方式，即在特定環境和預定區域內采取適當措施科學合理焚燒秸稈以減少煙霧影響，通過限制秸稈焚燒規模來有效控制秸稈焚燒，從而促進秸稈綜合利用。

　　西方國家一般把秸稈焚燒作為農業焚燒的重要組成部分進行管理。以美國為例，為控制農業焚燒煙霧污染，美國農業部1999年發布農業焚燒管理指導性文件《農業焚燒政策》（Agricultural Burning Policy，簡寫為ABP），提出在保證空氣質量的情況下允許農業焚燒行為，各州據此出臺相應的農業焚燒政策并納入《州煙霧管理實施計劃》（State Implementation Plan，簡寫為SIP），提交美國環境保護部（Environmental Protection Agency，簡寫為EPA）批準后就可以根據聯邦法律強制執行。美國的農業焚燒政策規定了嚴苛的秸稈焚燒標準，政策的出臺限制了秸稈焚燒規模，將煙霧侵擾等不利影響控制在社會可接受的程度，并促使農業種植在逐步減少秸稈焚燒甚至最后放棄秸稈焚燒，取得了較好的秸稈焚燒控制效果，最終也能達到秸稈禁燒的目的。

　　政策方面，與秸稈綜合利用直接相關的法規主要有農業類法規和能源類法規兩大類，其中農業類法規集中體現在秸稈還田和秸稈覆蓋保護性耕作等方面，而能源類法規主要是可再生能源法規和生物質能源法規。基于秸稈利用的生態效益和社會效益等公共屬性特征，西方國家對秸稈綜合利用在投資扶持和財政補貼方面出臺相關的扶持政策，主要包括科技研發與試點示范項目投入、秸稈離田利用產業化示范項目、秸稈還田補貼等方面。

　　秸稈利用方面，歐美等世界農業發達國家一般以秸稈直接還田或秸稈養畜過腹還田等秸稈還田循環利用為主導方式，經過多年的發展，這些國家逐步形成了“秸稈直接還田＋廄肥＋化肥”的“三合制”施肥制度，即施肥結構中有2/3來自秸稈還田和廄肥，化肥只占1/3，這與我國目前普遍以化肥為主的施肥結構形成鮮明的對比。具體來看，歐美、日本等國家2/3左右的農作物秸稈直接還田，1/5左右的秸稈飼料化利用，剩余約13%用于能源化和原料化利用等方面。美國、英國農作物秸稈直接還田量的比例分別為68%、73%，日本水稻秸稈還田比例也達到68%以上。西方發達國家在秸稈離田利用方面也基本形成了除秸稈養畜外的新型能源產業化利用，主要用于秸稈發電、秸稈沼氣、成型燃料和纖維素乙醇，其中比較典型的有丹麥的秸稈發電、德國秸稈沼氣、美國的成型燃料和纖維素乙醇等，近年來在秸稈環保板材方面也有所發展。西方國家的農作物秸稈離田產業化利用有與之相適應和配套的秸稈產業化利用技術體系和秸稈收儲運技術裝備體系作保障。

　　國外秸稈綜合利用及其政策為我國秸稈綜合利用和政策創設提供了有益的借鑒，但是，我國農業經營體制與經營模式與西方國家有很大的不同，國情不一樣，不可能照搬照抄國外的政策。歐美國家農業生產是農場制，農業經營規模化、集約化、機械化，農作物生產經營體系和秸稈收儲體系完善。而我國人多地少，農業生產經營方式是基于家庭聯產承包經營體制的小規模家庭經營，隨著我國工業化和城鎮化的深入推進以及農村勞動力的快速流動，農戶土地細碎化、農戶兼業化、農業副業化、農村勞動力老齡化和婦女化等現象日益嚴重，農作物秸稈量大、分散，秸稈收儲運成本高、效率低，秸稈綜合利用政策必須立足國情，探索建立農戶、企業、政府三方合作共贏的秸稈綜合利用長效機制，才能為我國農作物秸稈全域全量利用創造良好的制度環境。

　　二、我國秸稈綜合利用政策創設

　　（一）秸稈綜合利用試點

　　2016年，我國在河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10省（區）開展農作物秸稈綜合利用試點，在試點縣整縣推進農作物秸稈綜合利用，探索區域秸稈綜合利用可持續、可復制、可推廣的技術路線、模式和機制。2017年，針對東北地區秸稈總量大、還田利用慢、離田利用成本高等秸稈綜合利用問題，我國開展東北地區秸稈綜合利用處理行動，重點圍繞提高秸稈農運水平、收儲運專業化水平、綜合利用標準化水平和市場化利用水平，建立了71個示范縣，打造了20個樣板縣。2019年，秸稈綜合利用試點工作在全國推開。

　　（二）秸稈利用生態補償制度創設試點

　　2019年，為貫徹落實農業農村部和財政部2016年聯合印發的《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，農業農村部在黑龍江省開展了秸稈利用生態補償制度創設試點，此后逐步擴大試點范圍，探索構建耕地地力等補貼資金與秸稈綜合利用相掛鉤的激勵約束機制，為探索推進全國農業支持保護政策由生產向生態、由“黃箱”向“綠箱”轉變提供借鑒和參考。

　　農業農村部與財政部2016年聯合印發了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，提出到2020年建成以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制。為適應世貿規則，我國將農業“三項補貼”——種糧農民直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，其中耕地地力保護補貼要求各地引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、施用有機肥等措施提升耕地地力，推動補貼由“黃箱”轉“綠箱”。但在實踐中耕地地力保護補貼已經成為農民一項普惠性的收入，未能發揮出應有的政策效能。通過構建生態補償制度，探索以秸稈利用生態補償制度創設試點，能夠為農業綠色發展找準發力點。

　　2019年，以東北地區突出的秸稈問題為切入點，依托東北地區秸稈處理行動，農業農村部遴選黑龍江省雙城區和慶安縣2個縣區為試點區域，聚焦玉米（雙城區）和水稻（慶安縣）秸稈全量化綜合利用，開展秸稈利用生態補償制度創設試點，以調動地方政府主動作為、農戶主動參加為出發點，以動存量、優增量為關鍵點，以秸稈綜合利用和黑土地保護為落腳點，推動建立有效的工作體系、政策體系、技術體系和考核體系，形成制度化推進秸稈綜合利用的運行機制。

　　秸稈利用生態補償制度框架主要有四方面內容：（1）在存量資金上，建立耕地地力保護補貼與秸稈利用的掛鉤機制，對焚燒秸稈的農戶取消全部補貼資金。（2）在增量資金上，利用中央財政補助資金建立秸稈還田、離田的補償環節和補償標準，對開展秸稈利用的主體進行補償。在組織實施上，推動將補償制度創設上升為試點縣區的“一把手”工程統籌實施，構建農業農村、財政部門牽頭，發展改革、生態環境、自然資源等多部門聯動、多主體負責、多途徑推動的工作機制。（3）在工作考核上，以秸稈露天焚燒火點數、過火面積等對耕地地力補貼發放進行掛鉤考核，以農機化作業平臺數據、秸稈離田利用臺賬、第三方核查等方式對補償資金發放進行嚴格考核。（4）在政策保障上，落實并創設一批用地、用電等配套政策，助推秸稈利用產業發展。

　　2020年，我國秸稈利用生態補償制度創設試點范圍擴大到黑龍江省全省、吉林省梨樹縣、遼寧省建平縣、內蒙古自治區莫力達瓦達斡爾族自治旗、山西省太谷區、廣西壯族自治區賓陽縣和湖南省赫山區“1省6縣（區）”，各地因地制宜探索適應不同區域特征的長效運行機制，為在全國推廣打下了堅實基礎。2021年，我國進一步擴大試點區域，聚焦秸稈產生重點地區，在山西省、內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、湖北省、湖南省、廣西壯族自治區、云南省等8省（區）開展10個秸稈利用生態補償制度創設樣板縣建設，從強化政策保障、拓展補償內容、完善監督考核機制、加強宣傳引導等方面，健全耕地地力等補貼資金與秸稈綜合利用相掛鉤的激勵約束機制，打造典型示范標桿，為全國推動農業支持保護政策由生產向生態、由“黃箱”向“綠箱”轉變，提供了有價值的解決方案。

　　秸稈利用生態補償制度創設試點工作中創設的主要政策內容有以下三方面：（1）明確補償對象、補償環節和補償標準。以玉米、水稻秸稈利用為重點補償對象；補償環節和補償標準：玉米秸稈全量翻埋還田60元/畝、水稻秸稈粉碎腐熟還田40元/畝、水稻秸稈粉碎翻埋還田40元/畝、玉米秸稈打捆離田收儲20元/畝、水稻秸稈打捆離田收儲15元/畝、秸稈堆漚還田120元/畝、成型燃料生產加工50元/畝。（2）推動建立耕地地力補貼與秸稈焚燒掛鉤機制。將耕地地力補貼與秸稈利用相掛鉤，對采取有效措施保護耕地合理利用秸稈資源的地塊，及時給予耕地地力保護補貼資金；對不采取有效措施保護耕地、造成秸稈資源浪費的地塊，不給予耕地地力保護補貼資金。（3）建立秸稈利用補償考核體系。圍繞秸稈還田、離田的重點補償環節，對實施秸稈利用的農戶、農機戶、合作社、新型經營主體、企業等主體，實行嚴格的目標考核制度。對現有補貼政策資金，以秸稈露天焚燒火點數量、過火面積等為主要指標，進行掛鉤考核；對秸稈綜合利用資金，以第三方核查、農機化作業平臺數據、秸稈離田利用臺賬為主要指標，進行嚴格考核。在考核完成后，對實現秸稈利用、考核通過的對象，將相關補償資金及時發放到位；對未實現秸稈利用、考核不通過的對象，擴建相關補償資金，原渠道交回上級財政。

　　三、秸稈利用生態補償制度創設建議

　　我國秸稈利用生態補償制度創設試點初步構建了秸稈利用區域行補償制度的整體框架，探索了將現有補貼政策資金與秸稈利用有效銜接，建立了秸稈綜合利用補償體系和考核體系，落實并創設了相關的配套政策，取得了初步成效，為完善建立以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制，提出以下建議：

　　（一）擴大農作物秸稈利用性生態補償制度的實施范圍與補償內容

　　繼續擴大實施秸稈利用態補償制度的區域范圍，鼓勵更多有條件的地區結合本地實際主動探索秸稈利用補償政策，積極推進糧食主產區等重點領域的秸稈利用區域補償實踐，形成各具特色的掛鉤考核機制，創建多種補償模式，拓寬補償資金渠道，提高秸稈綜合利用能力。以秸稈利用與耕地地力保護補貼掛鉤為切入點，從制約農業可持續發展的重點領域、關鍵環節入手，結合東北黑土地保護試點、化肥使用量零增長行動、東北地區秸稈處理行動、地膜回收行動、農機深松整地、保護性耕作等工作，探索擴大生態補償內容，實現現有農業支持保護政策向綠色生態導向轉變。

　　（二）優化農作物秸稈利用生態補償機制

　　進一步強化政策的差異化和精準性、補償方式的多元化和實效性，逐步健全和完善秸稈利用生態補償機制。在補償政策的差異化方面，綜合權衡糧食主產區和主銷區在農業生態補償方面的利益平衡關系，通過設立農作物秸稈綜合利用補償基金等方式，建立健全補償資金的來源、界定補償對象、設立補償管理機構，制定指導性、原則性的有效激勵機制，為加強糧食主產區農作物秸稈綜合利用補償提供法律依據、政策支撐和運行保障。在此基礎上，充分發揮各區域在農作物秸稈綜合利用補償方面的積極性和創造性，制定適合自身實際的具體補償方式、補償標準和相應舉措，通過差異化的政策支持，提高支持政策的精準性。

　　在補償方式的多元化和實效性方面，針對農戶、收儲運組織、加工利用企業等主體的特點和發展需求，形成資金補償、技術補償、政策補償等相結合的多元化的補償方式，充分調動不同主體的積極性。堅持問題導向和目標導向，突出效率和效益，最終形成多元化、時效性強的農作物秸稈綜合利用補償方式和政策體系。

　　（三）建立健全農作物秸稈利用生態補償政策

　　推動出臺保障秸稈利用生態補償政策實施的規范性文件，使秸稈利用生態補償的補償對象、補償方式、補償標準有法可依。在秸稈利用補償法律法規體系的構建過程中，可遵循行政級別由高到低再到高的原則。頒布實施相關法律法規和條例，一方面要明確秸稈利用補償的內容，強化秸稈利用補償管理堅持“受益者補償”的原則，為提供生態社會效益的農戶或秸稈利用主體提供資金來源，達到社會和諧發展；另一方面，完善秸稈利用補償責任保障監督機制，在明確各自的責任和權利的前提下調動各部門、各區域之間合作的積極性，使法律、法規、政策得到有效、系統的實施，真正推動工作由項目制向普惠性轉變、由短期性向長期性轉變。

　　（四）引入農作物秸稈利用區域生態補償評估機制

　　秸稈利用生態補償評估機制應當貫穿于整個制度的始終。首先，開展秸稈利用區域補償前，對秸稈綜合利用現狀，當地的經濟發展水平等總體情況簡單進行評估。第二，對實施之后的補償效率、資金流向、農民的反響等問題進行評估。第三，在秸稈利用補償完成之后，對當地秸稈綜合利用水平、秸稈產業鏈條的發育情況等再次進行評估。

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