|
曹海林，王真真
（河海大學公共管理學院）
摘要：項目進村過程中普遍存在著鄉鎮政府與村莊社區不協同現象，主要表現為鄉鎮政府的單向運作和村莊社區的被動接受。山東省L鄉生物質取暖項目的案例事實表明，項目進村實施主體單一，鄉鎮政府的項目決策過度“唯上”而忽視村莊實際需求，重視檢查而忽視反饋和再修正。項目進村單方運作浪費資源、弱化鄉村自治能力并引致鄉村關系緊張。村莊社區對項目的被動接應表現為項目落地前“插不上話”和項目實施后“反饋無果”，這既與壓力型的基層治理體制相關，又與基層政府行為、村莊自主性、鄉政與村治的關系以及市場技術等相關。在項目進村實施中，變革壓力型體制、培育提升村莊社區自主性、搭建鄉鎮政府與村莊社區合作平臺、構建雙向互動機制、破解項目進村技術難題是確保項目真正“進村入戶”的關鍵。
一、問題提出與研究方法
（一）問題提出
《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，要健全現代鄉村治理體系，把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，推動鄉村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村。國家全面取消農業稅后，鄉鎮政府財權與事權不對等的問題更加突出，直接影響到農村的有效治理。因此，國家通過大量專項項目轉移支付資金反哺農村，項目化在我國村莊建設中扮演著極其重要的角色。隨著“項目治村”的長期實施，不僅形成了較為穩定的制度安排，還對基層的治理結構、鄉村主體和鄉鎮政府行為產生了深刻的影響，并進一步塑造著農村治理的新面貌。
然而，在各類項目進村的具體實施過程中，一方面，存在著項目落實不到位、基層政府與村莊社區溝通不到位、村莊需求表達途徑不暢通、基層資源失效等顯著問題，造成資源浪費和基層治理失效；另一方面，作為項目進村的兩大實施主體，鄉鎮政府與村莊社區兩者的地位具有顯著的不對等性，基層政府地位強勢而村莊社區缺少應有的話語權，導致鄉鎮政府與村莊社區之間存在明顯的不協同行為。為此，學者們或從組織視角探討項目制中的組織行為關系（馬良燦，2016），或從村莊本位視角審視項目進村對村莊治理的重構作用（李祖佩，2013），并關注項目進村中的政府“經營村莊”行為（李祖佩，鐘漲寶，2020）。項目運行存在“自下而上”和“自上而下”兩種邏輯（折曉葉，陳嬰嬰，2011）。基層組織面臨村級組織懸浮和村民小組失效的困境（劉成良，2015），存在“撞鐘型”和“分利型”等不同的村干部角色并形成不同治理秩序（肖龍，2020）等問題。
聚焦項目進村中的利益相關者行動，學界的關注點主要集中在以下三個方面。一是，基層政府的單方運作，包括鄉鎮政府在項目進村具體實施中為追求領導政績和短期效益而產生的自利行為（李祖佩，2014）、鄉鎮政府在與村莊的共事過程中憑借組織化和行政權力優勢壟斷項目運作（孫仲陽，朱文彬，2011）、鄉鎮政府憑借行政力量動員村莊社會力量（王清，2020）等。二是，村莊社區的被動接應，包括項目自上而下推動造成普通村民缺乏制度性參與渠道（蔡舒眉，2019）、資源變遷導致村莊治理從“內向型”向“外向型”轉變進而造成村莊自主性和村民主體性被忽視（謝小芹，簡小鷹，2014）、資源引致村莊權力失衡造成村莊自治被消解（李祖佩，2012）等。三是，兩者不協同造成的后果，除了瓦解村莊自治、排斥農民參與、損害公共利益，還包括鄉村局限性造成項目異化和難以跟進（張新文等，2018）、地方政府在項目的選擇和分配上存在“多者愈多、少者愈少”的“馬太效應”（曹海林，俞輝，2018）以及基層政府的“選擇性供給”（張振洋，2017）行為，加劇了資源分配不均，影響了基層治理穩定。為降低運作成本和完成上級指標，個別政府有意選擇不符合公共需求的產品（閆福增，2019）或不需要農民參與的項目，違背了項目資源的公共性和福利性。
通過文獻梳理發現，“項目進村”作為我國特有的一種資源下沉和基層治理方式，國內學者的研究多將其視為一種公共資源下沉、連接中央與基層的體制安排，或者是基層動員和公共服務建設的基層治理方式。雖然已有不少學者關注“鄉政”與“村治”的脫節現象，但學界關于項目制的研究多借助具體案例對項目運作失范現象及其不良后果進行分析，鮮有從項目進村實施的角度審視鄉鎮政府與村莊社區的互動協同問題。學者們從項目本位和村莊本位兩大類視角就項目制的運行邏輯、影響因素、“項目進村”導致的治理后果等進行了討論，卻忽視了“項目進村”落地實踐環節，少有研究在微觀細節上對項目本身在農村社區實施過程中的具體落地形式、實施過程是否與農村社區形成良好互動等問題進行探討。實際上，來自“上面”的項目資源、資金與“下面”的現實需求之間的匹配程度構成了“項目進村”的核心背景和運作環境，并切實影響著項目資源下沉的實際效果。項目實施中，基層政府與村莊社區廣泛存在的不協同、不配合以及學界對兩者之間協同策略研究的缺失使人不得不追問：為何會出現“政府花了錢，居民不叫好”的尷尬情況？國家用于基層治理和建設的公共資源為何總是難以真正“進村入戶”？特定的項目輸入基層實踐后為何脫離制度的屬性淪為利益分配問題？作為資源供給方的政府和作為資源需求方的村莊為何難以達成共識？如何才能使兩者達成共識？
基于對上述問題的追問，本文擬從協同治理的角度出發，通過對項目進村具體實施過程的分析，聚焦鄉鎮政府與村莊社區之間的不協同行為。從鄉村協同的角度分析L鄉清潔取暖替代項目的實施過程，聚焦項目資源從鄉鎮到村莊“進村入戶”這一過程，從更加微觀、具體的角度探討項目進村實施中的鄉鎮—村莊協同問題。本文將揭示政府單項運作的事實及其后果，同時剖析村莊社區被動接應的表現及緣由，進而從體制變革、村莊自主性建設、機制和平臺搭建等方面探討“項目進村”中鄉鎮政府與村莊社區的協同策略。項目資源作為鄉村振興的重要手段，與群眾需求的有效匹配是其本質要求。項目進村中圍繞供需對接而展開的鄉鎮與村莊的協同研究具有重要意義，而借助案例從微觀層面剖析二者失協的具體表現和協同的具體策略是本文的主要貢獻。
（二）研究方法
本文的經驗材料來源于對L鄉若干村莊的實地調研。筆者在2020年注意到L鄉更換了新式爐子，L鄉生物質取暖項目因群眾的廣泛議論和褒貶不一進入筆者視野。經過與在鄉鎮工作的親屬進一步討論，筆者發現政府對此投資巨大，但“政府花了錢，村民不叫好”，這引發了筆者對這一問題追問的興趣。筆者認為這一問題產生的關鍵在于基層政府作為公共服務的提供者與村莊需求方之間存在脫節。因此，筆者擬從兩者協同的角度展開研究。考慮到研究不僅需要了解項目的來源、規模、發放對象及進村過程，也需要了解村民的滿意度、使用反饋、決策參與程度等，筆者借助既有人際關系，選擇了L鄉鎮政府工作人員、村支部書記、村民等作為訪談對象，詳細了解了項目來源和規模、項目內容和分配過程，以及新式爐子的安裝過程、功能、優缺點、后續保障等內容。
首先，借助官方網站和統計數據，初步了解L鄉的基本情況（位置、規模、人口、城鎮化和經濟基礎等）；其次，前往L鄉政府與政府工作人員取得聯系，了解生物質取暖項目的實施時間、規模、對象、進度、招標及后續計劃等，獲得項目實施的一手數據，并核對前文中基本情況；再次，在了解到實施對象名單的基礎上，通過電話和拜訪相應村支書，深入了解項目進入村莊的前因后果、村莊的參與程度；最后，通過走訪老、中、青、留守、暫住、黨員等不同類型的農戶，深入了解項目產品的成本、質量、原理以及群眾的使用反饋和后續期待，并親自操作獲得切身使用感受。調研中，筆者獲得了大量訪談錄音、現場照片等一手資料，并積累了大量訪談記錄，為本文后續分析提供了依據。
二、單方運作：鄉鎮政府重“承上”輕“啟下”的事實及后果
自2017年開始，L鄉所屬的山東省B市Z區為貫徹落實中央、省、市關于大氣污染防治和節能減排的一系列決策部署，開展清潔能源替代工作，決定在全區開展冬季清潔取暖改造工作，并在文件中明確提出“到2020年，消除全區內散煤取暖，實現以集中供暖、氣代煤、電代煤為主的清潔取暖全覆蓋”的任務目標。L鄉地處山東省東北部，面積100.23平方公里，地勢平坦，四季分明，轄區內共有28個行政村，城鎮化率為3.6%，以小麥為主要糧食作物，棉花為主要經濟作物。L鄉曾是2019年度省級耕地保護激勵鄉，并入選農業農村部認定的第九批全國“一村一品”示范村鎮名單。由于L鄉主要為農村地區，落地的清潔取暖項目主要包括合村并居后社區樓房“煤改電”和剩余村莊的清潔燃煤替代項目，后者在拆除舊爐子改用新型生物質爐子的同時，燃料從煤炭更換為生物質顆粒（一種廢舊秸稈做的木制燃料）。前期通過招標確定爐具供應商，后期通過會議下達。L鄉于2019年選取了8個人口較少的村莊進行試點建設，總結經驗的同時于2020年在12個未“上樓”的村莊全面鋪開（具體數據詳見后文表1）。然而，該項目在實際進村過程中效果并不理想，資源并未發揮應有的作用，村民也頗有微詞。
（一）單方運作事實：供需失洽與資源壟斷
L鄉鎮政府作為本次清潔取暖項目的直接管理者，在項目落地過程中起著主導作用，項目效果不理想與L鄉鎮政府粗放式的資源下放方式不無關系，表現為供需失洽和資源壟斷的單方運作事實。
1.項目實施主體單一且缺乏互動
鄉鎮政府的單方運作首先表現為項目實施主體單一。“項目進村”過程中基層政府投入大量資金和公共產品，但項目資源和信息的落地形式常常為單方向輸入，缺少與村莊的良性互動，政府壟斷項目落地和運行過程，缺乏內外部監督。“項目進村”中縣區和鄉鎮政府憑借制度和權力優勢扮演了“大家長”的角色（閆福增，2019），壟斷了項目資源。鄉村治理其他主體的參與程度較低，且隨著行政級別的降低逐步降低。政府包辦決策，內部缺乏監督。在鄉鎮政府內部，負責本次項目實施的主要是鄉事業辦，為保證項目落實到位，專門成立了清潔取暖辦公室，向上直接對接區住建局，向下對接各村，與其他部門的溝通合作比較少。政策下達多“通知”少“商議”，各鄉鎮政府通過會議得知這一政策，再將此消息通過會議轉達給各村支書，而后村支書轉達給各村村民。無論是項目落地還是招標過程，各級各類村級自治組織都沒有參與決策過程，更談不上監督。如此單方向的資源涌入，一方面，缺少自下而上的決策參與程序，項目實施中鄉鎮政府粗放式下放的資源與村民的實際需求并不匹配；另一方面，與城市相比，農村缺乏充足的人員、設備、技術、資金等執行條件，加之農村項目的執行主體往往缺乏專業培訓，項目執行容易出現異化或難以跟進的情況（閆福增，2019），使得資源不能發揮實效。
調研發現，政策通過會議層層傳達至村莊社區后，由村支書傳達給各村農戶，在自愿的原則和基礎上，由村支書收集各村村民需要換爐子的數量，再由村支書將數目上報給鄉政府，鄉政府上報給縣區，再統一發放設備至村，雇傭村內的年輕人給各家安裝。可以說，村委扮演了鄉鎮政府在項目落地中的幫手，而村民自治組織并沒有參與本次生物質取暖的決策過程。村委并不清楚項目在縣區和鄉鎮的決策過程，只是通過會議得知此消息后回到村中完成鄉鎮指派的任務，前期并沒有通過村民議事會、村民小組等村民自治組織對該項目內容的選擇和落地方式進行討論。在村組織內部，對項目的介紹只通過大喇叭說明是“為促進環保”以及“400塊一噸料外加白送一套爐子”，村民均抱著“不要白不要”的態度積極報名參與。由于事前并沒有征集村民意見或開展實地調研，也沒有公告，導致村民并不了解項目的內容和含義，在后續過程中出現大量村民不會使用的現象。村民和鄉鎮政府、村民和村兩委、村兩委和鄉鎮政府之間都存在信息不對稱。
2.項目過程缺乏對實際需求的考量
項目決策、設計與執行的整個過程缺乏對村民公共服務需求的實際情況作出合理考慮與安排，是造成項目資源與村民實際需求不匹配的重要原因。由于L鄉被劃入了環渤海經濟圈，對環保的要求提高，不僅全面禁止焚燒秸稈，而且被要求全面鋪開清潔取暖項目。L鄉政府為盡快將生物質取暖項目落實到位，直接將一定數量的設備分發到戶。鄉鎮政府既沒有在項目落地前發揮村民自治組織的作用，征集村民意見，考察農民的取暖需求；也沒有在項目落地后根據農村社區的實際情況修改方案或跟進項目實施效果，放任大量生物質爐子被閑置，造成了公共資源的浪費。行政任務擠壓民眾需求（李明，2014）。為確保生物質爐子對煤爐子的全面取代，L鄉政府還曾將全鄉范圍內的煤炭銷售點全部取締，一度給老人和不會、不想用新式爐子的村民帶來取暖難的問題（后期考慮到老人們的實際情況又放開了少量煤炭銷售點）。
由于Z區在此前的省督查走訪中在環保方面表現不佳，被公開“點名”，Z區領導層下定決心“緊抓”清潔取暖項目的同時，嚴防秸稈焚燒。L鄉上空有專門的衛星對秸稈焚燒和村民“私自點火”進行監督，一經發現將對鄉鎮領導直接問責。據悉，之前隔壁J縣“點火”燒到了這邊，被衛星發現后，L鄉與J縣通過打官司才將此事平息。因此，生物質取暖項目作為農村冬季清潔取暖的重要內容，成為L鄉必須完成的行政任務。以王村為例，相比于2019年第一批爐具，2020年第二批爐具增設了撥灰時間的操作步驟，操作技術要求不降反增，生物質燃料的質量也沒有明顯提高，導致第二批爐具下來時村民都不想要。王村村支書只好將上級派發的70套設備塞給家里有人外出打工或上學的農戶，安置在平時空閑的臥室中以備上級檢查。事實上，原先的舊爐子已經能夠滿足村民家庭對于取暖和日常使用的需求，如需在環保的情況下提高村民的取暖質量，就要提供簡單易操作的火爐設備和清潔高效的燃料，并且應該循序漸進地增加宣傳、維修和帶教等配套措施，而不是簡單的“一刀切”。
3.資源下放方式粗放敷衍
項目實施中鄉鎮政府采取了粗放式的資源下放方式，資源下放后重視檢查卻忽視反饋和再修正。毫無疑問，政府的出發點是好的。相較于設備問題，導致項目資源失效更主要的原因是資源下放方式過于粗放。村民在項目決策和實施中面臨雙重信息不對稱（印子，2014）。鄉鎮政府與村莊社區之間及村莊內部皆存在信息壁壘，鄉鎮政府想當然地推行政策，村民被動接收卻發現不了解、不會使用。因其“攤派式”分配，相較于項目落地后在公共服務領域發揮的效果，鄉政府更注重事后的檢查工作。L鄉政府曾于2020年爐具大批安裝后派出專項檢查小隊對各村的生物質爐子安裝使用情況進行檢查，尤其是對舊式爐子的使用情況進行摸查，后期還增設了安全檢查。雖然每年都對爐子和燃料供應商進行招標，但是每一批爐子的安裝都是單一的、一次性的，新招標的供應商只為下一批將要更換的行政村提供設備，已經安裝的行政村適應程度如何、反饋如何，鄉鎮政府的關注度不高。
政府雖然以每噸400元的優惠價格將生物質燃料給予農戶，但是由于對質量管控缺位，農戶紛紛表示拿到的燃料“不好燒”，要么“煙子大，不好點著”，要么“油性大，結塊堵煙囪”，甚至個別農戶到手的燃料不夠秤。村民或打市長熱線，或通過村支書—鄉政府—縣住建局逐級向上反映，但普遍沒有得到回應。由此可見，鄉鎮政府只管“完成自己的任務”，將縣區要求下發的資源一股腦下放，至于項目內容如何、質量如何、效果如何，并非其任務核心。因此，L鄉的清潔取暖項目雖下放了大量資源，但普遍存在“有檢查沒保障”的問題。
（二）項目運作后果：資源流失與治理衰弱
項目自上而下的機械運作行為不僅無助于達成項目目標，反而造成幾個方面的負面影響。其一，造成公共資源浪費。截至2020年底，L鄉已下發2339套爐具，每套爐具政府補貼給供貨商1200元；每噸生物質燃料原價1000元，其中農戶只需自籌400元，政府補貼600元，每戶最多補貼兩噸。換言之，每投入使用一套設備，政府需補貼至少1800元，其中1200元補貼給爐具供貨商，600元補貼給燃料供貨商，個別農戶需補貼兩噸燃料，再加上額外的運輸、維修、協調、檢查等費用，可見政府在本次清潔取暖項目中投資之高（見表1）。
實際上，爐具的使用率很低。以崔村為例，崔村曾在2019年安裝了第一批“好妯娌”牌生物質爐具，由于存在明顯的設計缺陷（爐底間隙過密，料渣落不下去），農戶紛紛用回煤炭爐子，這一批生物質爐具隨之或被安置在平時無人住的客房，或被拆卸后閑置。隨著生物質爐子受冷落，燃料也被農戶大量堆放在角落，然而植物莖稈做的生物質燃料存放時間短，一受潮全都變成碎末。農戶“另辟蹊徑”，將燃料回賣給供應商，400元買入，500～600元賣出，供應商再賣去別的地方。一來一回，政府花了大價錢，農戶處境尷尬，環保問題沒解決，供貨商和二道販子倒是得了“實惠”。政府的財政收入、生產的爐具設備和生物質燃料，本該是用于改善農村人居環境、提高服務水平的公共資源，卻變成了農民的負擔和部分商家牟利的漏洞，造成極大的公共資源浪費。以文中的生物質取暖項目為例，基層政府對指標負責而非對村莊的綜合發展負責，公眾對公共品的實際需求與目標管理責任制之間存在張力（張振洋，2017）。監督機制缺乏和地方政府出于自利目的而采取政策變通，將滿足群眾迫切需要的公共品置換為可滿足上級政績需要的量化指標，導致了國家資源配置的不合理。
其二，使村莊治理能力弱化。項目的單向運作還會弱化鄉村基層治理的社會基礎。首先，村級治理組織運轉低效。單方運作將項目進村看作一個行政過程，村兩委變成基層政府向村莊社區進一步延伸的執行機構，基層政府將自身的行政職責分割、攤派、轉移到村民自治組織（胡衛衛，于水，2019）。項目執行過程中，村民缺乏體制性的參與平臺和渠道，村兩委的日常工作變成了傳達和落實政府要求而不是征集和反饋民意。無論是此前的廁改項目還是本次生物質取暖項目，L鄉各村村委和村支書都在項目進村中處于尷尬境地。因為要完成鄉鎮政府規定的“任務”，明知項目內容不完善、不合理，仍要勸說農戶積極配合；村支書不僅是群眾反饋問題的第一選擇，還得對上級“暗訪”和檢查負責，用某村支書的話來說“兩邊都不落好，沒人愿意干”。像大多數農村一樣，村兩委的尷尬處境和來自上級的任務壓力難以保證基層組織的完整性和有效性，在大量精英和勞動力流失的背景下，進一步加劇了項目進村的“最后一公里”難題（桂華，2014）。其次，項目實施的群眾基礎受到侵蝕。普通村民參與的積極性和主動性被忽視，項目實施脫離群眾的基層實踐。一方面，在自上而下的項目實施過程中，村莊的治理權力集中于少數村委手中，疏遠了村民與村干部的關系，造成村莊權力格局的固化（吳斌才，2016）。村干部與村民之間信息和角色的差異，使普通村民在治理資源和項目信息上處于相對弱勢和被動的地位。加之鄉鎮政府與村莊之間也存在信息不對稱，農民作為項目的最終受益主體和風險承擔主體，實際上對相關技術和信息知之甚少，整個項目脫離了村民實際生活。另一方面，政府單向灌輸使農民群體缺乏對自身利益訴求的感知和反思，時間一長，農民形成政治參與冷漠的思維習慣（李耀鋒，2016），造成更多“沉默的大多數”，形成普通村民對項目參與的惡性閉環，進一步造成村級治理衰弱，侵蝕村莊社區的自治能力。
其三，導致鄉村關系緊張。項目失敗不僅浪費資源、弱化村莊治理能力，還會破壞鄉鎮和村莊的關系。首先，鄉鎮政府的單方運作會削弱其權威性，致使項目資源和有關政策的合法性受到質疑（翟軍亮等，2021）。項目效果不盡如人意，再加上項目實施中決策過程不透明，極易使群眾認為相關企業在決策過程中“走后門”，政府“暗箱操作”，聯想到有關部門“收了好處”，相關企業“上面有人”，才達成了政企合作。長此以往，項目合法性和基層政府權威遭到侵蝕。同時，基層政府履行職能一味依賴命令和強制而忽視與村莊的良性互動，對于廣大群眾而言，即使項目目標從長遠來看是有益于鄉村建設的，也難以引發人們發自內心和情感的認同（陽斌，2019：92），無法得到村民對社會管理積極主動的回應、配合與支持。在此基礎上，群眾對基層政府的長期不信任引致鄉鎮與村社的關系緊張，影響后續治理進程。一方面，村兩委長期信息缺失，鄉鎮政府與村莊社區之間的信息不對稱客觀存在，加劇了村莊治理與鄉鎮行政力量的疏離和隔閡（韓鵬云，2018）。多位村支書表示村莊對于爐子的選擇“插不上話”。例如，L鄉某分區書記表示企業的選擇是通過公開招標決定的，村莊層面并未參與且決定權在縣區級，各村對項目內容缺少了解和理解。另一方面，當群眾處于對項目存在質疑、對政府缺少信任、對信息缺乏了解的狀態下，項目實施損害群眾的切實利益時，不僅會強化質疑，還會引起對立、抵制以及對基層政府的不滿。例如，當第一批生物質爐子因為取暖效果差、操作難度高等現實問題影響日常取暖和生活時，群眾紛紛拆換回煤爐子，并產生大量負面反饋，認為鄉鎮“不干實事”。第二年，項目資源準備下發時，村民普遍不愿接收，不再報名。
三、被動接應：村莊社區參與難的表現及緣由
（一）被動接應的表現：“插不上話”與“反饋無果”
被動接應是指在外力推動或他方牽制下進行配合行動或接受行為，與之相反的是主動參與并發揮主導作用。在L鄉生物質取暖項目的推進過程中，相對于L鄉政府的強勢，作為項目實施主體之一的村莊社區更多處于被動接受的地位，扮演配合服從、單方接受的角色。具體表現在，一方面，村莊自身的訴求和意愿對決策的影響力度小，項目落地前村級自治力量在決策過程中“插不上話”“無權過問”；另一方面，村莊的反饋得不到以鄉政府為代表的其他主體的回應，項目實施后普通群眾向上“反映無果”“不了了之”。
首先，項目落地前“插不上話”。村莊社區的被動接應首先表現在項目落地前對決策的影響小，以接受鄉鎮對資源的選擇結果為主，突出表現在對公共產品的選擇權缺少，村莊自治代表和村民“插不上話”。一是，在產品的選擇上，村莊被動配合鄉鎮完成上級任務。本次生物質取暖項目的決策和資源下放都是出于上級的環保要求。每個村莊按照人口總量都有一定的“任務量”，即使項目產品脫離群眾實際需求、使用效果不理想，村莊迫于任務壓力，不得不配合使用。例如，爐具下料和撥灰都需要提前設置時間以控制速度，爐底的轉速也需提前調控，而村民文化水平低，理解能力有限，常常設置不好，速度過快或過慢都會導致爐火熄滅。但是，出于對上級任務的配合，大部分村民選擇硬著頭皮使用。二是，村莊單方接受上級的決策結果，在決策議程中“插不上話”。上級部門按照自身的工作思路假定農民需求，體制上決定了供需脫節（于水，2010）。在此次生物質取暖項目進村中，L鄉的決策過程并未向村莊主體開放，生物質爐子和燃料的招標過程不透明，村組織只能接受和完成上級政府的指標。L鄉某分區書記表示備選品牌由縣區級決定；王村村支書則表示，2019年村委成員被叫去現場會，選擇心儀的爐具，然而當爐具真正下放到村后，卻發現并不是自己當時選擇的品牌，心中了然這是“上頭定的”，群眾使用即可。作為公共產品的最終使用者，村莊社區在公共品供給中處于弱勢地位（付蓮蓮，鄧群釗，2015），只能在地方政府的預設框架內服從和接受既定選擇，在配合基層政府完成環保任務的同時被排斥在決策議程之外，體現了農村社區在項目實施中處于被動接受的地位。
其次，項目實施后“反饋無果”。村莊社區的被動除了表現在項目落地前對鄉鎮政府決策的單方接受和配合行為，還表現在項目實施后與主動發起互動的通道被堵塞，無力改變自身的被動狀態。一是，村莊社區缺少信息獲取和反饋渠道，村社現有的信息獲取途徑以村支書在鄉鎮的例會為主，以獲得派發任務為主要內容，鄉鎮與村社之間的信息隔膜是客觀且長期存在的。當村民發現生物質取暖設備出現各種意想不到的問題時，反饋和求助渠道十分有限，多數時候只能尋求鄰里和村委會的幫助，簡單操作問題尚可，設備和燃料質量問題卻只能通過村委向鄉鎮反映，沒有直接尋求企業技術支持的方法，鄉鎮再向縣區反映，信息傳遞和問題解決的效率較低。二是，村莊社區遇到問題“向上反映”以后，常得不到及時回應，甚至不了了之。2020年冬天，王村群眾面對較大面積的爐具質量和使用問題，有村民曾撥打市長熱線，村支書也曾去鄉里反映，鄉里表示會向區住建局反映，然而結果都是沒有任何回應。崔村支書曾在例會上向分管L鄉環保事務的領導反映此事，領導表示產品的選擇不在鄉里，他亦沒有權力插手。村委會和群眾已習慣處于被動和資源接受方的位置，認為決策是“上頭”的事，村委“來啥發啥”、群眾“來啥用啥”并無不妥。這種社區集體性的對被動地位的認同感為政府單方運作提供了可操作空間，同時也造成村莊社區被動性的進一步加強。
（二）被動接應的緣由：體制壓力與治理困局
項目進村實施中村莊社區相對于基層政府處于被動接應的狀態，原因不僅在于基層政府在治理過程中職責定位不清，壓力型體制下有越位和缺位行為；還在于鄉村內部自治實踐不到位，沒有發揮自身主觀能動性的能力。
其一，基層壓力型行政體制和向上負責制。由于L鄉所屬的Z縣位于環渤海經濟圈，加之在此前的督查組尋訪中表現不佳，環保任務壓力大，清潔取暖項目壓力層層下達，致使鄉鎮政府行為基于官僚制本身的邏輯而非農村社會的治理訴求，不能平衡向上級行政任務負責和向村莊社區居民的公共需求負責。鄉鎮政府在項目實踐中也會傾向于追求政績，如何在短期內依托項目運作提升政績成為鄉鎮政府工作的重點（李祖佩，2014）。鄉鎮政府作為科層任務的被動執行者，更為看重可量化、易測量的項目指標，并通過頻繁的檢查進行過程監督，重視完成上級任務而忽視民眾需求（王清，2017）。因此，L鄉鎮政府在市場技術還未完全成熟且不具備完整的生產鏈和供應鏈的情況下，將生物質取暖項目大批鋪開，忽視了村民真正的取暖需求、脫離了農村實際。農村社區在自身主觀能動性被忽視的情況下，又缺乏決策參與和信息反饋的有效渠道，只能被動接受既定的資源下沉。
其二，基層政府行為存在越位和缺位。在L鄉生物質取暖項目實施中，基層政府的越位表現為通過擠壓村級自治的決策參與空間形成對資源下放的壟斷，缺位表現在對市場主體生產和經營行為的監督不力和基層民主的建設不足。在農村基層治理轉型期，國家與農民之間并未形成清晰的權利與義務關系，基層政府憑借高度組織化和國家賦予的行政權力干涉或直接壟斷村務管理權，還存在以“行政式”管理取代自治的情況（孫仲陽，朱文彬，2011）。一方面，政府在決策過程中忽視了自下而上的村級參與；另一方面，資源下放后沒有及時疏通民意表達渠道，忽視了村民的反饋，更缺少在村民反饋的基礎上修正和完善資源分配的步驟。政府對市場主體的監督缺位使得項目質量大打折扣，村民卻別無選擇。無論是決策過程還是資源下放，方向都是自上而下的，農民缺乏利益表達平臺，基層政府主動輸入資源，壟斷了資源的選擇和下放過程，群眾缺少參與和表達的空間，自主性得不到激發，容易產生被動等待的消極思想。此外，政府在基層民主建設中的缺位使普通群眾缺少參與決策和監督的制度性渠道，其多是通過村委會告知獲得信息，資源使用過程中遇到問題沒有向上反饋的渠道，基層政府的日常決策也沒有納入群眾意見的正式機制。
其三，權力上移使“鄉政”與“村治”脫節。近年來，隨著一系列財政體制改革和行政體制改革，鄉鎮政府的“懸浮性”和“依附性”特征凸顯，財權和事權被縣市上收，使其逐步成為縣市政府的執行機構和派出機構（付偉，焦長權，2015）。鄉鎮政府作為縣市政權的下屬執行機構，以完成行政任務為行動綱領，逐漸脫離了農村自治，沒有為村級自治組織提供參與公共決策和監督的機制。如圖1所示，隨著資源任務的逐級下放，權力被逐級上收。L鄉生物質取暖項目的決策權集中于縣市級政權，鄉鎮政府層面就連負責該項目的副書記也不能左右爐具和燃料的選擇，只能逐級向上反映，因為決策權和資源分配權都集中于更高一級的行政機構。鄉鎮政府懸浮于鄉村自治之上，造成村莊自治和基層政府之間的信息不對稱，堵塞了村莊自下而上參政議政的渠道。鄉鎮政府作為與村莊社區直接對接的基層政府機構，與縣市級政府相比在財權、事權兩方面處于弱勢地位，使得村莊社區在特定公共事務活動中的處境更加被動。
其四，村莊自主性乏力。如果說上級政府的強勢和鄉鎮政府的“懸浮”是導致農村社區處于被動接應狀態的外部因素，那么鄉村自身基礎和能力的缺失阻礙了鄉村協同行為，是使其失去自主性的內部緣由。人是發展的主體，在農村更是如此。而近年來農村青壯年和精英的大量流出，使得本就基礎薄弱的廣大農村振興過程主體缺位嚴重（李雪男等，2021），引致村莊內部治理結構的變異（張英魁，曲翠潔，2014）。組織上，有文化、有能力的村民或外出謀生或不愿參與，村民組織渙散，難以發揮組織決策的作用，基層自治組織運轉失效。實踐中，村集體的意見基本由村委會開會決定，至多加上黨員，缺少向群眾征集意見的過程。村莊政治權力掌握在個別村委會成員和黨員手中，決策議程不夠公開透明，對普通群眾設有門檻，在程序設計上缺少廣泛的群眾參與環節。精英流失使“能人治村”的治理格局變為鄉鎮干預下的“老實人治村”，以配合上級完成各項任務。村委會不具備與鄉鎮平等對話的基礎，自治實踐中的形式主義破壞了村民與鄉鎮互動的平臺，固化的被動思維打壓了群眾參與的意愿。以上原因最終導致村莊自主性乏力，缺少與鄉鎮協同的能力和基礎。
其五，市場技術不成熟。項目推行操之過急，市場還未形成完善的生產鏈和供應鏈，村莊社區就被迫接應大量不成熟的公共產品。村莊社區對決策合理性質疑的原因，除了村級自治和群眾被排除在決策議程之外，還有市場技術的不成熟。事實上，生物質爐子和生物質燃料的市場技術并未完全成熟，普遍存在返煙、結塊、易堵、操作要求高等問題。盡管其在廢舊秸稈的回收利用方面對農村環境治理做出了貢獻，但也產生了新的環保問題。有村民發現在使用生物質燃料的過程中，煙囪接口處流出黑色液體，許多村民認為其生產原料中摻有塑料布等油性物質才會冒出黑煙；而墻面被熏出的大片黃色污跡使人懷疑燃料并未做脫硫處理。此外，爐具設計不合理，造成冒煙、倒煙、返煙等問題。政府在市場技術不完全成熟的情況下，出于環保任務的壓力，急于在本地區全面鋪開生物質取暖。而項目推行過快，導致售后服務脫節，不僅群眾不會使用、不懂維修，而且村內也未配備相關技術員。2019年，僅王村就下放400余套設備，供貨商來不及生產，甚至有設備缺少爐底。一方面，政府對市場主體的經營行為監管不到位，與市場合作對接不順暢，招標的爐具供應商生產能力不夠，只能外包給外地生產商，造成爐具的質量參差不齊；另一方面，部分生物質燃料的供應商只是“二道販子”，本身不具備生產合格生物質燃料的能力，獲得招標資格后通過其他途徑獲得燃料，其目的是獲得政府補貼和賺取差價，無法保證燃料的質量。
四、討論：鄉鎮政府與村莊社區如何協同讓項目真正進村？
項目的真正落實并發揮應有效果，要通過項目進村的各主體，即鄉鎮政府和村莊社區內的自治組織、村民等內生力量，協同行動，形成相互依賴、相互合作的利益共同體。在具體運行過程中，基層政府要變革自身的壓力型體制、尊重村莊社區的主體地位，村莊要提升和發揮自身的主觀能動性，同時打通“鄉政”與“村治”（呂德文，2019）之間的橋梁，包括搭建鄉鎮政府與村莊社區合作平臺、建立項目進村中的雙向互動機制。
首先，變革基層壓力型行政管理體制，優化鄉鎮政府財權和事權分配結構，為“鄉村協同”創造條件。要制定合理的績效考核標準，盡量改變強控制下的單一的政策執行。目前，鄉鎮政府以完成上級行政任務為行動依據的主要原因在于，資源和權力被進一步壓縮后，鄉鎮政府化身為“協調性政權”為項目進村“跑腿辦事”（李雪男等，2021）。稅費改革以后，基層政權的自主化空間不斷被壓縮。一方面，基層政權在制度內的可操作權限小；另一方面，村莊自治能力和村莊自組織能力的弱化加劇了基層的技術治理難度，兩者共同構筑了鄉鎮政府目前所處的制度困境。鄉鎮政府處于國家政權與村級治理的交界點上，是開展鄉村治理工作的核心主體，因此要切實發揮其作為“鏈接點”的作用。一方面要轉變鄉鎮政府職能，增強其服務性與公共性，減少直接行政命令的干預；另一方面要完善鄉鎮財政體制，賦予鄉鎮政府規范使用公共財政的權力，保證其具備為本轄區提供公共品和監管市場行為的能力。
其次，尊重村莊社區的主體地位，培育和發揮村莊社區的自主性，使村莊與鄉鎮的互動成為可能。L鄉生物質取暖未能取得良好效果的重要原因在于政府壟斷了項目決策和實施過程，忽視了村莊社區的主體地位。因此，應確保作為資源最終使用方的村民在項目進村中行使充分的參與權。項目方案落地前要征集村莊的意見，項目進村要與村莊基層實踐相結合，要將項目嵌入有效的基層治理網絡（薛美琴，馬超峰，2019）。充分考慮不同村莊的實際情況，增設與村莊需求相匹配的差異型需求項目。發揮農村自組織和精英的主觀能動性，避免對基層政府的過度依賴，賦予村莊選擇權和決定權，加大基層組織在項目落實過程中的權力和責任。還可以充分利用宗族等村莊內的非正式組織，加強村民的集體行動能力（齊秀琳，伍駿騫，2015）。要建立能夠整合村民意見的協調組織機構，將廣大村民的意見整合為村莊集體的意愿，提高農民的實際話語權。村民小組在“項目進村”的過程中扮演“基層觸角”角色（向勇，孫迎聯，2020），可以充分發揮其在村民小團體內的組織協調作用。成立村落理事會來承接國家項目并負責落地過程中的利益協調（高萬芹，龍斧，2016），關鍵要保證其獨立性。村落理事會本質上是民間自服務組織，不應隸屬于村委，更不是基層政府的下屬機構。
再次，建立項目進村中的雙向互動機制，在程序上為村莊社區與鄉鎮政府的協同保駕護航。資源下放過程的單向性、一次性，即缺乏反饋機制和項目實施過程中的修正機制，是造成案例中“政府花了錢，村民不叫好”現象的重要因素之一。因此，要建立“參與—整合—反饋—再整合—修正”的循環決策修正機制。一方面，要讓資源下沉逐步進行，充分發揮試點的經驗作用，不能試圖一次性全面鋪開；另一方面，政府自上而下輸入資源的同時，要注重村莊自下而上的反饋意見，維護資源使用方參與決策和表達的權利，暢通表達渠道，完善體制機制，鼓勵村民意見進入決策議程。搭建信息公開和民意表達平臺，創新村務信息的公開制度。可以通過微信、視頻平臺等渠道，公開有關村民的事務，然后召集各主體展開協商，最后將決策結果通過微信、視頻平臺等公布，實現快速宣傳（李雪男等，2021）。此外，改革完善項目評估和檢查機制，將村民滿意度納入項目評估指標，項目督察以是否滿足村民的公共服務需求為依據，而非以是否完成行政任務為依據。
同時，搭建鄉鎮政府與村莊社區合作平臺，完善村民信息反饋和參政議政的制度性渠道。在項目進村過程中，如果基層政府的治理行為和鄉村社區的自治行為處于相互割裂的狀態，就會造成項目資源的浪費和失效。因此，要為“鄉政”和“村治”相互合作搭建平臺、創造機會、創新機制。因為鄉鎮政府與村莊社區的治理目標和訴求緊密相連，這為二者的共同利益基礎和長久良性互動關系提供了可能。因此，關鍵是要構建互惠機制和共同目標，在利益共同體的基礎上，增強互信互利，使鄉鎮政府和村莊社區在上述平臺上得以共商資源分配規則。此外，要建立村民參政議政的常態化機制，在讓村民及時獲得項目信息的同時，提高其參與決策的意愿，如利用新媒體平臺和村級公務公示平臺，實現信息共享，定期整理村民意見向上反饋等。
最后，鄉鎮與村莊協同行動，在供需對接的前提下與市場主體實現有效合作，為項目進村提供技術保障和售后服務。項目進村實施中除了涉及鄉鎮政府、村兩委、村民等主體，還不可避免與項目產品的生產者、經營者、售后者等市場主體打交道。一方面，資源落地前，增加實際調研和民眾訴求整合環節，為招標時根據群眾需求和村莊實際選擇合適的廠家和產品提供參考。若現實允許，可先試用再決定。考慮到村民文化水平不高、理解能力有限，售后服務必不可少；還可以將村中合適的人選為技術員，為村民日常解惑并與廠家保持聯系。另一方面，產品使用中遇到的問題需及時總結，村委會進行收集整理及時向上反饋，為下個階段的項目實施提供參考。對于群眾滿意度低的品牌，市場監管部門要敢做“減法”“除法”，公布“黑榜”（安志，2019：157），對在實踐中發現的損害公共利益的市場行為明令禁止并給予處罰。同時，要建立追責機制，既要對應付了事的有關干部追責，也要對“投機搗鬼”的相關企業追責。只有結合行政約束和群眾監督的力量，才能保障產品質量，發揮資源的有效性，促使項目真正“進村入戶”。
參考文獻
安志，2019．面向企業的政府創新激勵政策效應研究．博士學位論文．南京大學
蔡舒眉，2019．項目制與村莊集體行動能力——項目落地過程中村莊主體互動的實證研究．重慶大學學報（社會科學版）（6）：1－12
曹海林，俞輝，2018．“項目進村”鄉鎮政府選擇性供給的后果及其矯正．中國行政管理（3）：69－75
付蓮蓮，鄧群釗，2015．農戶參與新農村社區公共品供給的博弈分析．生態經濟（7）：96－100
付偉，焦長權，2015．“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府．社會學研究（2）：102－127
高萬芹，龍斧，2016．村民自治與公共品供給的權利義務均衡機制——以Z縣G鄉L村為個案．南京農業大學學報（社會科學版）（5）：38－45
桂華，2014．項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例．政治學研究（4）：50－62
韓鵬云，2018．國家整合鄉村的運行邏輯與路徑重塑．南京農業大學學報（社會科學版）（4）：17－26
胡衛衛，于水，2019．策略行動、草根失語與鄉村柔性治理．甘肅行政學院學報（1）：86－93
李明，2014．有限資源、多重角色下的鄉鎮政府行為變異與治理轉型．農村經濟（4）：13－17
李雪男，劉玟琪，張端陽，2021．鄉村振興戰略背景下農村空心化治理路徑研究．安徽農學通報（13）：1－3
李耀鋒，2016．農村治理中“項目進村”的村莊回應：理論意涵與現實問題．農業經濟問題（12）：48－54
李祖佩，2012．“資源消解自治”——項目下鄉背景下的村治困境及其邏輯．學習與實踐（11）：82－87
李祖佩，2013．項目進村與鄉村治理重構——一項基于村莊本位的考察．中國農村觀察（4）：2－13
李祖佩，2014．項目下鄉、鄉鎮政府“自利”與基層治理困境——基于某國家級貧困縣的涉農項目運作的實證分析．南京農業大學學報（社會科學版）（5）：18－25
李祖佩，鐘漲寶，2020．“經營村莊”：項目進村背景下的鄉鎮政府行為研究．政治學研究（3）：39－50
劉成良，2015．“項目進村”實踐效果差異性的鄉土邏輯．華南農業大學學報（社會科學版）（3）：50－59
呂德文，2019．鄉村治理70年：國家治理現代化的視角．南京農業大學學報（社會科學版）（4）：11－19
馬良燦，2016．組織治理抑或村莊治理——系統論視域下項目進村研究的學術理路及其拓展．南京農業大學學報（社會科學版）（3）：37－46
齊秀琳，伍駿騫，2015．宗族、集體行動與村莊公共品供給——基于全國“十縣百村”的調研數據．農業技術經濟（12）：119－127
折曉葉，陳嬰嬰，2011．項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析．中國社會科學（4）：126－148
孫仲陽，朱文彬，2011．鄉村互動中鄉鎮政府的行為選擇及其邏輯分析．傳承（8）：13－15
譚娟，許霞，2010．惠農政策信息傳輸與反饋中的問題及其改進．湖南農業大學學報（社會科學版）（1）：21－24
王清，2017．項目制與社會組織服務供給困境：對政府購買服務項目化運作的分析．中國行政管理（4）：59－65
王清，2020．通過項目進行動員：基層治理的策略與影響．四川大學學報（哲學社會科學版）（5）：176－184
吳斌才，2016．從分類控制到嵌入式治理：項目制運作背后的社會組織治理轉型．甘肅行政學院學報（3）：80－87
向勇，孫迎聯，2020．項目進村與微治理：村民小組治理何以有效？——基于涉農項目落地的多案例考察．農村經濟（1）：71－80
肖龍，2020．項目進村中村干部角色及村莊治理型態．西北農林科技大學學報（社會科學版）（1）：71－80
謝小芹，簡小鷹，2014．從“內向型治理”到“外向型治理”：資源變遷背景下的村莊治理——基于村莊主位視角的考察．廣東社會科學（3）：208－218
薛美琴，馬超峰，2019．農村改廁項目的可持續性及其實踐邏輯．農村經濟（1）：118－124
閆福增，2019．基層鄉域治理中項目進村的有效性研究——基于豫東W鄉“鄉村振興”項目的個案考察．廈門特區黨校學報（3）：64－69
陽斌，2019．新時代中國共產黨鄉村治理研究．博士學位論文．成都：西南交通大學
印子，2014．治理消解行政：對國家政策執行偏差的一種解釋——基于豫南G鎮低保政策的實踐分析．南京農業大學學報（社會科學版）（3）：80－91
于水，2010．農村公共產品供給與管理研究——從農村基礎設施建設決策機制考察．江蘇社會科學（2）：115－121
翟軍亮，吳春梅，金清，2021．基于政策合法性視角的公共政策有效落地分析——以設施農業政策在優成農場的落地為例．中國農村觀察（1）：51－67
張新文，高嘯，戴芬園，2018．農村公共服務項目化供給中的馬太效應探究．寧夏社會科學（6）：117－122
張英魁，曲翠潔，2014．當前中國鄉村精英社會流動的內在機制分析．當代世界與社會主義（3）：111－116
張振洋，2017．當代中國項目制的核心機制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解．上海交通大學學報（哲學社會科學版）（1）：32－41 |
