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○楊釗龍
（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）
摘要：生物質(zhì)電是可再生能源的一種，其電價(jià)補(bǔ)貼具有環(huán)保和國(guó)際貿(mào)易雙重屬性。為了人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，以及國(guó)家自身發(fā)展權(quán)益出發(fā)，實(shí)行電價(jià)補(bǔ)貼都具有必要性，且電價(jià)補(bǔ)貼彌補(bǔ)了外部性帶來(lái)的成本，具有正當(dāng)性，這二者構(gòu)成了補(bǔ)貼的基本環(huán)保屬性。然而，在WTO法律框架下，生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼可能構(gòu)成SCM協(xié)議下的禁止性補(bǔ)貼和可訴性補(bǔ)貼，這是其國(guó)際貿(mào)易屬性的具體體現(xiàn)。為兼顧環(huán)保屬性和國(guó)際貿(mào)易屬性，應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法層面尋求平衡舉措：對(duì)內(nèi)加強(qiáng)政策合規(guī)性，并促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化；對(duì)外尋求國(guó)際法層面的制度支持，通過(guò)多邊談判、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等方式為生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼設(shè)定豁免標(biāo)準(zhǔn)，抓住“雙碳”目標(biāo)背景下包括生物質(zhì)發(fā)電在內(nèi)的能源變革的機(jī)遇。
大力發(fā)展可再生能源（新能源）是應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)的重要方式。2021年11月《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì)落幕，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《格拉斯哥氣候公約》，約定各國(guó)“逐步減少”（phase down）未采取減排措施的煤電廠，并呼吁結(jié)束低效的化石燃料補(bǔ)貼。從《巴黎協(xié)定》到《格拉斯哥氣候公約》，控制碳排放、發(fā)展可再生能源越發(fā)成為全球的共識(shí)，其規(guī)定也越來(lái)越精細(xì)化。2021年，我國(guó)先后提出碳中和、碳達(dá)峰目標(biāo)，提出要大力發(fā)展新能源，“因地制宜發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電”。
作為新能源的重要組成部分，生物質(zhì)發(fā)電包括“農(nóng)林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電”。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)各類(lèi)有機(jī)廢棄物資源量約63億噸（折合標(biāo)煤約10~12億噸），而生物質(zhì)能占我國(guó)能源消費(fèi)總量比重僅1%左右。對(duì)比來(lái)看，歐盟的生物質(zhì)能占到其終端能源消費(fèi)的12%[1]，我國(guó)生物質(zhì)能資源豐富，潛力巨大，是目前重點(diǎn)扶持的能源行業(yè)之一。目前生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)尚處在高速發(fā)展期，對(duì)其進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼可以推動(dòng)其更快更好發(fā)展，形成規(guī)模，從而進(jìn)一步降低發(fā)電過(guò)程中的碳排放，增加我國(guó)用電結(jié)構(gòu)中的綠色電力構(gòu)成，是國(guó)家和地方促進(jìn)低碳環(huán)保、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要手段，具有鮮明的“環(huán)保屬性”。
與此同時(shí)，在環(huán)保屬性的背后，電價(jià)補(bǔ)貼也具備一定的“國(guó)際貿(mào)易屬性”。盡管電力本身無(wú)法出口，但是生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的上游原料及設(shè)備必然會(huì)因電價(jià)補(bǔ)貼而受到成本降低的優(yōu)惠，進(jìn)而可能在國(guó)際貿(mào)易中占據(jù)價(jià)格優(yōu)勢(shì)，引發(fā)他國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)措施。自2010年WTO的“中國(guó)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備案”起，可再生能源補(bǔ)貼行為引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)糾紛層出不窮，如何更好地認(rèn)識(shí)生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的雙重屬性及其矛盾所在，并提出針對(duì)性的發(fā)展建議，是本文研究的意義之所在。
一、生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的環(huán)保屬性
能源是人類(lèi)生存和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。“能源的利用使得我們現(xiàn)在的一切成為可能。我們一天經(jīng)歷的所有事情都需要能源的幫助”[2]。促進(jìn)能源行業(yè)的發(fā)展就是在促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展。
?。ㄒ唬╇妰r(jià)補(bǔ)貼的必要性
1.人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求
從宏觀層面來(lái)看，應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，構(gòu)建“人與自然生命共同體”離不開(kāi)對(duì)可再生能源的利用。根據(jù)世界氣象組織的報(bào)告，在1970年至2019年間的所有自然災(zāi)害中，與氣候和天氣相關(guān)的占50%，造成的經(jīng)濟(jì)損失占總損失達(dá)74%，其中干旱、缺水、極端氣溫更是帶來(lái)了諸多災(zāi)難[3]。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》，氣候變暖導(dǎo)致人均GDP的降低、受饑餓的人數(shù)增加，極端天氣的增加也給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)了更多的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[4]。在生存和發(fā)展的雙重困境之下，人類(lèi)必須為應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)尋找出路，降低碳排放、實(shí)現(xiàn)碳中和就是應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的重要措施。
生物質(zhì)電作為可再生能源的新生力量，將在可再生能源市場(chǎng)占據(jù)越來(lái)越多的份額。發(fā)展生物質(zhì)能，可以有效降低碳排放，減少對(duì)環(huán)境的污染和資源的過(guò)度開(kāi)采，是應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。以我國(guó)為例，國(guó)家能源局官方數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)可再生能源發(fā)電量占全社會(huì)用電量的29.8%，其中生物質(zhì)發(fā)電量同比上漲23.6%，占全社會(huì)用電量的2%，其占可再生能源的發(fā)電量比重也從2012年的3.4%上升至2021年的6.6%，呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[5]。目前我國(guó)生物質(zhì)資源能源化利用量約4.61億噸，生物質(zhì)能利用的方式包括生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)清潔供熱、生物天然氣、生物質(zhì)液體燃料、化肥替代等，已實(shí)現(xiàn)碳減排量約2.18億噸。預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電實(shí)現(xiàn)碳減排量將超過(guò)2.3億噸，到2060年，有望將超過(guò)4.6億噸。未來(lái)，生物質(zhì)發(fā)電將在各個(gè)領(lǐng)域?yàn)槲覈?guó)“雙碳”目標(biāo)做出巨大貢獻(xiàn)。在全球環(huán)境問(wèn)題突出的今天，發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)是為人類(lèi)爭(zhēng)取可持續(xù)發(fā)展的重要舉措之一。
2.國(guó)家爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)益的重要手段
從中觀層面來(lái)看，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，都不可避免的經(jīng)歷了從只注重生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧對(duì)環(huán)境的傷害，轉(zhuǎn)向開(kāi)始注重高質(zhì)量發(fā)展并重視生存質(zhì)量的過(guò)程。即便是美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，在其高速發(fā)展的初期也不可避免地造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。比如20世紀(jì)40年代初期，洛杉磯因汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展而出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的霧霾。隨著工業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸把高能耗、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，以保證發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)自身的環(huán)保利益。
隨著發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入低污染、低能耗的發(fā)展階段，在不斷發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，其主導(dǎo)的全球碳中和計(jì)劃開(kāi)始對(duì)各國(guó)碳排放進(jìn)行限制，這帶來(lái)兩種后果：第一，由于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家仍處于較低發(fā)展階段，為了自身發(fā)展還無(wú)法避免工業(yè)產(chǎn)業(yè)的高排放和高污染，限制其碳排放權(quán)就是對(duì)其發(fā)展權(quán)進(jìn)行限制，進(jìn)而相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家獨(dú)享了發(fā)展權(quán)利，而把污染治理問(wèn)題推給全世界，對(duì)發(fā)展中國(guó)家形成制約[6]。第二，發(fā)達(dá)國(guó)家利用其先發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)新能源行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼不斷發(fā)展，突破技術(shù)瓶頸，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建未來(lái)的技術(shù)壁壘，并在碳技術(shù)基礎(chǔ)上征收碳關(guān)稅[7]。并在碳話語(yǔ)權(quán)被發(fā)達(dá)國(guó)家掌握后，后發(fā)國(guó)家若錯(cuò)失新能源行業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，要么縮短能源供應(yīng)，工業(yè)化進(jìn)程受阻，要么舉債借入資本以發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，承受金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，把能源安全的主動(dòng)權(quán)拱手讓人。
從整個(gè)工業(yè)發(fā)展史來(lái)看，往往是能源革命推動(dòng)工業(yè)革命，并塑造新的國(guó)際秩序。從煤炭到石油，從蒸汽機(jī)到內(nèi)燃機(jī)，從英國(guó)超過(guò)荷蘭到美國(guó)超過(guò)英國(guó)，每一次能源革命均帶來(lái)全球經(jīng)濟(jì)和治理秩序的改變[8]。在此次能源革命中，能源從化石能源轉(zhuǎn)向可再生能源，發(fā)展中國(guó)家只有迎頭趕上，才能掌握發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，不至于處處受限。簡(jiǎn)言之，碳排放權(quán)實(shí)際上是各國(guó)自己生存發(fā)展的權(quán)利，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是爭(zhēng)取打破先發(fā)國(guó)家的制約，實(shí)現(xiàn)換道超車(chē)，爭(zhēng)奪自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和主動(dòng)權(quán)的重要途徑。
我國(guó)已充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電的重要性。早在2005年我國(guó)頒布的《可再生能源法》中便提出要大力支持對(duì)生物質(zhì)能的開(kāi)發(fā)和利用，并對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)進(jìn)行管理和補(bǔ)貼。自2006年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始對(duì)于生物質(zhì)發(fā)電的電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，國(guó)家發(fā)改委在2006年、2010年、2012年、2020年以及2021年分別出臺(tái)了關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格的相關(guān)補(bǔ)貼政策，其上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼政策由2006年的固定補(bǔ)貼制度，逐步過(guò)渡到目前的固定電價(jià)制度，相關(guān)補(bǔ)貼制度的細(xì)節(jié)也在隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外部環(huán)境變化不斷調(diào)整[9]。在最新的《2021年生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》中，電價(jià)補(bǔ)貼呈現(xiàn)央地分擔(dān)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、分類(lèi)管理的特征。其中在補(bǔ)貼金的央地分擔(dān)比例上，對(duì)于西部和東北部的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和沼氣發(fā)電項(xiàng)目中央支持比例為80%，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中央支持比例為60%。
總之，為了人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也為了爭(zhēng)取本國(guó)的發(fā)展權(quán)，有必要著重扶持新能源產(chǎn)業(yè)。2021年6月，國(guó)家發(fā)改委宣布停止對(duì)新建的光伏、風(fēng)電進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)行電價(jià)平價(jià)上網(wǎng)，標(biāo)志著經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年的財(cái)政扶持，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟，在市場(chǎng)化進(jìn)程中邁出了重要的一步，也爭(zhēng)取到了發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。與之相比，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)目前正處于關(guān)鍵的發(fā)展階段，必須繼續(xù)大力扶持。
（二）電價(jià)補(bǔ)貼的正當(dāng)性
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，對(duì)生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，實(shí)際上是通過(guò)政府調(diào)控，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，彌補(bǔ)因外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)資源配置效率不足的必要手段，用政府的手來(lái)解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。
1.生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的正外部性特征
外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)社會(huì)上其他人的福利造成了影響，但并未對(duì)此承擔(dān)后果[10]327。外部性分為正外部性和負(fù)外部性，或稱(chēng)“外部經(jīng)濟(jì)”和“外部不經(jīng)濟(jì)”，如果不加干涉，外部性將導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置失當(dāng)。
生物質(zhì)發(fā)電是典型的具備“正外部性”的行業(yè)，其帶來(lái)的社會(huì)利益遠(yuǎn)大于該行業(yè)的私人利益。生物質(zhì)發(fā)電主要利用的材料包括秸稈和畜禽糞便等農(nóng)林廢棄物、林業(yè)剩余物、生活垃圾、廢棄油脂、污水污泥等被動(dòng)型生物資源。利用生物質(zhì)發(fā)電帶來(lái)的社會(huì)利益顯然大于私人利益：一般來(lái)說(shuō)，發(fā)電廠作為生產(chǎn)者賣(mài)出其生產(chǎn)的電力而獲得的報(bào)酬，這就是私人利益。而生物質(zhì)發(fā)電除了電力外，還為社會(huì)帶來(lái)了額外的好處。與傳統(tǒng)的火電相比，它不僅沒(méi)有傳統(tǒng)能源污染環(huán)境、消耗資源等危害，還具備可再生性、清潔性等額外的利益。具體而言，一是排放物中含更少的硫和灰，對(duì)環(huán)境的污染極低。據(jù)測(cè)算，運(yùn)營(yíng)1臺(tái)2.5萬(wàn)KW的生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組，與同類(lèi)型火電機(jī)組相比，每年可減少排放二氧化碳約10萬(wàn)噸、二氧化硫870噸[11]。二是生物質(zhì)二氧化碳的吸收和排放構(gòu)成自然界碳循環(huán)，可以實(shí)現(xiàn)二氧化碳零排放，如前所述，目前我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電實(shí)現(xiàn)的年均碳減排量約為2.18億噸。三是對(duì)農(nóng)林廢棄物構(gòu)成無(wú)害化處理和資源化利用[12]。此外，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電，還能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)就業(yè)、收入等扶貧效果。在當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，其意義更加明顯。與其他可再生能源如光伏、風(fēng)電相比，它能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)被動(dòng)型生物資源的無(wú)害化處理，避免二次污染?？梢?jiàn)，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的社會(huì)利益，即為自己和他人帶來(lái)的利益之和，要遠(yuǎn)大于為其自身帶來(lái)的利益，這就是所謂的“外部經(jīng)濟(jì)”，也即“正外部性”。
生物質(zhì)發(fā)電的私人成本遠(yuǎn)大于私人利益。額外的社會(huì)利益背后蘊(yùn)含著不可避免的額外成本，例如農(nóng)林廢棄物的收集、儲(chǔ)運(yùn)、處理等成本，這些成本是其他能源行業(yè)所不具有的。不同于光伏、風(fēng)電沒(méi)有燃料成本，生物質(zhì)發(fā)電成本中占比較高的恰恰是燃料成本，例如秸稈，實(shí)際收購(gòu)價(jià)格已達(dá)200~300元/噸。與之對(duì)應(yīng)，傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來(lái)環(huán)境污染、資源減少等負(fù)外部性，卻未承擔(dān)與之相應(yīng)的成本，加之產(chǎn)業(yè)發(fā)展極度成熟帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，在自發(fā)運(yùn)行的市場(chǎng)中，其產(chǎn)品——電力的價(jià)格必然低于生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)。如果生物質(zhì)電按照正常的成本定價(jià)，必然因價(jià)格過(guò)高而導(dǎo)致消費(fèi)者不會(huì)購(gòu)買(mǎi)。為保障生物質(zhì)發(fā)電電力在市場(chǎng)上正常銷(xiāo)售，其電價(jià)必須和更低廉的燃煤電廠的標(biāo)桿電價(jià)相持平，虧本銷(xiāo)售。以山東秸稈發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)為例，實(shí)際成本在0.65元/千瓦時(shí)左右，而脫硫標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為0.344元/千瓦時(shí)[13]，顯然生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的私人成本要大于私人利益。
2.電價(jià)補(bǔ)貼具備解決正外部性問(wèn)題的正當(dāng)性
正外部性導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置失當(dāng)。在自由競(jìng)爭(zhēng)的條件下，正外部性將導(dǎo)致資源配置偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)，市場(chǎng)這雙“看不見(jiàn)的手”也會(huì)失去作用。在正外部性的影響下，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的私人成本要大于私人利益而小于社會(huì)利益。在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，“理性經(jīng)濟(jì)人”因追求個(gè)人利益最大化，加之“搭便車(chē)效應(yīng)”，在正外部性中的受益方往往難以通過(guò)自發(fā)行為對(duì)其成本予以相應(yīng)的補(bǔ)償，在長(zhǎng)期虧損的情況下，顯然不會(huì)有人從事生物質(zhì)發(fā)電工作。一般而言，正外部性會(huì)導(dǎo)致私人活動(dòng)的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平。然而，如前所述，發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)有其必要性，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必要舉措，為了保證其健康快速發(fā)展，國(guó)家可通過(guò)采取公法的手段，例如稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，對(duì)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。
由財(cái)政進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼是最常見(jiàn)的做法。以秸稈為例，在使用生物質(zhì)發(fā)電等資源再利用方式之前，秸稈一般直接被露天焚燒或廢棄，浪費(fèi)了資源，且污染環(huán)境。如果根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，則生物質(zhì)發(fā)電相應(yīng)的成本應(yīng)該由產(chǎn)生農(nóng)林廢棄物的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而農(nóng)民本身收入微薄，沒(méi)有資本積累，更承擔(dān)著保障全國(guó)糧食安全的重任，由其負(fù)擔(dān)污染成本，不具備可操作性和合理性。更好的做法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，讓享受到環(huán)保利益的全體社會(huì)，也即通過(guò)中央或地方財(cái)政來(lái)為其“農(nóng)林廢棄物處理成本”支付對(duì)價(jià)。相較于其他公法手段，“電價(jià)補(bǔ)貼”由國(guó)家電網(wǎng)公司統(tǒng)一實(shí)施，監(jiān)管透明、并網(wǎng)方便、操作性強(qiáng)，是較好的補(bǔ)貼方法。因此，“電價(jià)補(bǔ)貼”也可以被看作一種支付轉(zhuǎn)移，借此為生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償并扶持其發(fā)展，這樣才能達(dá)到實(shí)質(zhì)平等的效果。
換言之，為生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼是國(guó)家可再生能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要及農(nóng)林廢棄物處理的必要成本的轉(zhuǎn)移。在國(guó)際能源正義運(yùn)動(dòng)長(zhǎng)期發(fā)展的“能源正義”理論中，能源轉(zhuǎn)型的成本與利益之分配被格外重視[14]，外部性理論就是其另一種表述方式。外部性理論解釋了為扶持生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)，為何應(yīng)由國(guó)家對(duì)其進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，也即補(bǔ)貼的正當(dāng)性所在。
事實(shí)上，通過(guò)對(duì)發(fā)展權(quán)、外部性的梳理，回答了為什么、憑什么要對(duì)生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼的原因。之所以必須要重點(diǎn)扶持以生物質(zhì)發(fā)電為代表的新能源行業(yè)，首先是為了追求人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其次是為了打破發(fā)達(dá)國(guó)家以環(huán)保為名制約后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的圖謀。之所以采取補(bǔ)貼的方式進(jìn)行扶持，是出于補(bǔ)償正外部性和踐行能源正義的考量。其政策出發(fā)點(diǎn)在于爭(zhēng)取環(huán)保利益，落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)對(duì)可再生能源環(huán)保成本和利益的公平分配，因此生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的第一屬性是環(huán)保屬性，是不得不為，行之有道的政策。然而，對(duì)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)采取電價(jià)補(bǔ)貼政策可能引發(fā)他國(guó)的國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)行為，產(chǎn)生對(duì)該行業(yè)的沖擊，這不得到不讓我們將注意力轉(zhuǎn)向環(huán)保屬性的另一面——國(guó)際貿(mào)易屬性。
二、生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的國(guó)際貿(mào)易屬性
亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在《國(guó)富論》中提出，對(duì)某些國(guó)內(nèi)產(chǎn)品發(fā)放出口獎(jiǎng)金，國(guó)內(nèi)的商人可以在國(guó)外市場(chǎng)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[15]，這是早期學(xué)界最貼合補(bǔ)貼性質(zhì)的表述。部分補(bǔ)貼在國(guó)際貿(mào)易中有可能對(duì)正常的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易秩序產(chǎn)生扭曲效果，因此如何有效規(guī)制補(bǔ)貼，是國(guó)際社會(huì)一直存在的重要議題。在國(guó)內(nèi)法層面，往往通過(guò)對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，征收高額特別關(guān)稅的方式實(shí)行貿(mào)易救濟(jì)措施。在國(guó)際法層面，往往通過(guò)WTO多邊貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序?qū)Τ隹趪?guó)補(bǔ)貼的合法性提出質(zhì)疑，如2010年美國(guó)在WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)DSB）提出關(guān)涉“中國(guó)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備相關(guān)措施”的磋商，控訴中國(guó)在向美國(guó)出口的風(fēng)電設(shè)備行業(yè)進(jìn)行了補(bǔ)貼，違反《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)SCM協(xié)議），本案以中國(guó)取消補(bǔ)貼，作出讓步而告終。再如2019年12月，印度尼西亞向DSB提出關(guān)涉“歐盟及其成員國(guó)對(duì)印尼棕櫚油和棕櫚作物生物燃料的特定措施”的磋商，控訴歐盟及其成員國(guó)將逐步禁用棕櫚作物生物燃料，并對(duì)其實(shí)行稅收歧視。此后，馬來(lái)西亞、泰國(guó)、哥倫比亞等國(guó)家也陸續(xù)加入磋商，DSB于2020年7月成立了專(zhuān)家組，相關(guān)協(xié)商一直持續(xù)至今。
在WTO法律框架下，針對(duì)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼的規(guī)定主要分布在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)GATT）、“烏拉圭回合”談判中達(dá)成的SCM協(xié)議、國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)議（GATS）以及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中。根據(jù)學(xué)界主流觀點(diǎn)，GATT中第6、16條對(duì)于補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼只進(jìn)行了原則上的規(guī)定，不具備可操作性；GATT第20條作為補(bǔ)貼的例外條款，但對(duì)成員國(guó)來(lái)說(shuō)，難以論證補(bǔ)貼措施符合其規(guī)定的“必要措施”的前置條件[16]；GATS針對(duì)的是服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，不適用于生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼[17]；《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)于可豁免補(bǔ)貼的可再生能源規(guī)定的種類(lèi)十分有限[18]?？傊?，除了SCM協(xié)議外WTO框架下的法律對(duì)于補(bǔ)貼的規(guī)定都不足以成為限制電價(jià)補(bǔ)貼的制度依據(jù)。[19]因此，對(duì)于生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的國(guó)際貿(mào)易屬性之探析，應(yīng)主要基于SCM協(xié)議進(jìn)行。
?。ㄒ唬㏒CM協(xié)議框架下電價(jià)補(bǔ)貼合法性分析
在SCM協(xié)議中，有四種關(guān)于“補(bǔ)貼”的定義，即“補(bǔ)貼”“禁止性補(bǔ)貼”“可訴性補(bǔ)貼”以及“不可訴性補(bǔ)貼”。在1994年SCM協(xié)議設(shè)定之初，其第8條中的“不可訴性補(bǔ)貼”這一“綠色補(bǔ)貼規(guī)則”的適用原本為“環(huán)保補(bǔ)貼”設(shè)定了豁免，符合一定規(guī)則的以環(huán)保為目的的補(bǔ)貼可以免受相對(duì)國(guó)的單方貿(mào)易救濟(jì)措施，并直接適用委員會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制。然而根據(jù)SCM協(xié)議第31條，該不可訴補(bǔ)貼自WTO生效起有效期為5年，并由委員會(huì)在其到期前審議其是否延長(zhǎng)適用。2000年，由于各方未能達(dá)成一致，不可訴補(bǔ)貼條款遺憾終止，原本的不可訴補(bǔ)貼成為可訴性補(bǔ)貼。在滿(mǎn)足SCM第1條所稱(chēng)“補(bǔ)貼”的前提下，實(shí)際上只有兩種類(lèi)型：“禁止性補(bǔ)貼”和“可訴性補(bǔ)貼”。
1.構(gòu)成SCM協(xié)議第1條所稱(chēng)補(bǔ)貼
隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前我國(guó)對(duì)生物質(zhì)發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼所實(shí)施的是固定電價(jià)制度，即國(guó)家通過(guò)電力企業(yè)，在一段時(shí)間內(nèi)以固定價(jià)格購(gòu)買(mǎi)生物質(zhì)發(fā)電廠電力的制度[20]。根據(jù)SCM協(xié)議第1條第1款，認(rèn)定是否構(gòu)成補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)符合“政府財(cái)政資助”和“給與優(yōu)惠”兩個(gè)條件。
關(guān)于“政府財(cái)政資助”，SCM協(xié)議列舉了4類(lèi)行為，包括：（1）政府資金轉(zhuǎn)移。（2）收入豁免。（3）提供除一般基建外的貨物或購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品。（4）政府通過(guò)私人機(jī)構(gòu)實(shí)施上述行為。其中容易混淆的是資金轉(zhuǎn)移支持和購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品這兩類(lèi)行為。實(shí)際上，在我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電以固定電價(jià)制度進(jìn)行補(bǔ)貼的形式下，這兩類(lèi)措施都解釋得通。形式上看，政府通過(guò)電力企業(yè)向生物質(zhì)發(fā)電廠購(gòu)買(mǎi)電力，完全符合購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的資助形式；實(shí)質(zhì)上看，政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政安排，通過(guò)發(fā)電廠購(gòu)買(mǎi)電力的方式向生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了專(zhuān)項(xiàng)資金，也符合資金轉(zhuǎn)移支持的資助形式，且兩者同時(shí)適用。因此，電價(jià)補(bǔ)貼是完全符合“政府財(cái)政資助”條款的。
關(guān)于“給與優(yōu)惠”，又叫“授予利益”，SCM協(xié)議中雖未進(jìn)行明確闡釋?zhuān)梢越梃b以往類(lèi)似爭(zhēng)端中上訴機(jī)構(gòu)對(duì)其的解釋?zhuān)航?jīng)政府財(cái)政資助的受資助方與其他主體相比在相關(guān)市場(chǎng)中獲得了相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。值得一提的是，在經(jīng)典的“加拿大可再生能源案”中，上訴機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)“相關(guān)市場(chǎng)”進(jìn)行分析，認(rèn)為可再生能源發(fā)電進(jìn)入市場(chǎng)的原因在于政府“創(chuàng)建了市場(chǎng)”，因此不存在“相關(guān)市場(chǎng)”，進(jìn)而認(rèn)定可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼不屬于給與優(yōu)惠。然而如何區(qū)分政府創(chuàng)建市場(chǎng)和相關(guān)市場(chǎng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)并未給出明確的解釋?zhuān)虼瞬痪哂兄敢裕@在后續(xù)的案件中也未能得到普遍適用。因此，就文義解釋而言，對(duì)生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，令其在電力市場(chǎng)中獲得了比其他發(fā)電企業(yè)更大的利益，應(yīng)當(dāng)符合SCM協(xié)議所稱(chēng)的“給與優(yōu)惠”。因此，在同時(shí)符合“政府財(cái)政資助”和“給與優(yōu)惠”的條件下，生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)屬于SCM協(xié)議下所稱(chēng)的補(bǔ)貼。
2.可能構(gòu)成SCM協(xié)議第3條所稱(chēng)禁止性補(bǔ)貼
禁止性補(bǔ)貼是指符合SCM協(xié)議第3條規(guī)定的符合以“出口實(shí)績(jī)”或“進(jìn)口替代”為條件的補(bǔ)貼。前者是指在法律或事實(shí)上以出口實(shí)績(jī)?yōu)闂l件給與的補(bǔ)貼，后者是指使用以國(guó)產(chǎn)貨物而非進(jìn)口產(chǎn)品為條件進(jìn)行的補(bǔ)貼。盡管在與生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼直接相關(guān)的文件中不存在相關(guān)出口實(shí)績(jī)補(bǔ)貼或進(jìn)口替代補(bǔ)貼，然而，在其他規(guī)范性文件中，仍存在構(gòu)成進(jìn)口替代補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。在1999年國(guó)家計(jì)委、科技部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》第五條對(duì)利用國(guó)產(chǎn)化設(shè)備的可再生能源項(xiàng)目授予了優(yōu)惠措施，使其較使用進(jìn)口設(shè)備更具貸款政策優(yōu)勢(shì)[21]。其中規(guī)定的可再生能源類(lèi)型就包括“生物質(zhì)能發(fā)電”。據(jù)此，生物質(zhì)能發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼不排除構(gòu)成進(jìn)口替代補(bǔ)貼的可能。
3.可能構(gòu)成SCM協(xié)議所稱(chēng)可訴性補(bǔ)貼
要構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼，除了需要先構(gòu)成SCM協(xié)議第1條所稱(chēng)的“補(bǔ)貼”外，還需要滿(mǎn)足“專(zhuān)項(xiàng)性”“造成不利影響”“存在因果關(guān)系”三項(xiàng)要求[22]。
“專(zhuān)項(xiàng)性”是指根據(jù)SCM協(xié)議第2條，政府明確將補(bǔ)貼授予特定企業(yè)的，便構(gòu)成專(zhuān)項(xiàng)性。根據(jù)過(guò)往DSB判例，特定企業(yè)指的是生產(chǎn)某一類(lèi)產(chǎn)品的企業(yè)。因生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)中被補(bǔ)貼對(duì)象往往是電廠，符合生產(chǎn)某一類(lèi)產(chǎn)品企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，因此一般應(yīng)該構(gòu)成專(zhuān)項(xiàng)性。“造成不利影響”是指根據(jù)SCM協(xié)議第5、6條對(duì)其他成員方造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害、妨礙得利以及嚴(yán)重妨害，其中對(duì)于嚴(yán)重妨害，第6條進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的解釋。“存在因果關(guān)系”顧名思義，即補(bǔ)貼和“不利影響”之間存在因果關(guān)系。若我國(guó)對(duì)生物質(zhì)發(fā)電廠的補(bǔ)貼給予其在生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備市場(chǎng)方面的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使外國(guó)生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備在我國(guó)的市場(chǎng)份額降低，便構(gòu)成了第6條所規(guī)定的“嚴(yán)重妨害”，其“因果關(guān)系”的認(rèn)定也比較容易。因此，電價(jià)補(bǔ)貼有較大的可能性構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼。
簡(jiǎn)言之，在WTO法律框架下分析電價(jià)補(bǔ)貼的國(guó)際貿(mào)易屬性，可以明顯看出其符合SCM協(xié)議中“補(bǔ)貼”的標(biāo)準(zhǔn)，并有較大可能也構(gòu)成“禁止性補(bǔ)貼”和“可訴性補(bǔ)貼”，這也就是電價(jià)補(bǔ)貼的國(guó)際貿(mào)易屬性在國(guó)際法的具體表現(xiàn)。
（二）國(guó)際貿(mào)易屬性與環(huán)保屬性的矛盾難以調(diào)和
1.環(huán)保政策會(huì)帶來(lái)國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)
環(huán)保政策導(dǎo)致產(chǎn)品成本增加。在發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，其國(guó)內(nèi)也會(huì)面臨著較大的環(huán)保壓力，迫使政府進(jìn)行補(bǔ)貼未支持環(huán)保措施，對(duì)高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)品因增加了環(huán)保成本而在國(guó)際貿(mào)易中處于不利地位。
單邊貿(mào)易保護(hù)主義不具有合法性。為了彌補(bǔ)環(huán)保成本增加帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，有的國(guó)家會(huì)對(duì)進(jìn)口的同類(lèi)產(chǎn)品設(shè)置一定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)則不允許進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或者需要征收更多關(guān)稅，以期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品在本國(guó)的“貿(mào)易平等”，這實(shí)際上是一種單邊貿(mào)易保護(hù)主義。以美國(guó)為例，國(guó)會(huì)在1990年修改《清潔空氣法》以后，為減少空氣污染，美國(guó)環(huán)保局于1994年發(fā)出“最低清潔要求”的規(guī)定，對(duì)外國(guó)生產(chǎn)商的汽油標(biāo)準(zhǔn)作出了更嚴(yán)格的要求，引發(fā)了巴西、委內(nèi)瑞拉等發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)重不滿(mǎn)并提起了WTO首宗涉環(huán)境的貿(mào)易爭(zhēng)端案例《修訂汽油標(biāo)準(zhǔn)案》，控告美國(guó)違反最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。美國(guó)引用GATT第20條一般例外條款作為抗辯理由，但是由于其無(wú)法證明其政策手段和環(huán)保目的之間的“必要性”，最終以敗訴而告終[23]。美國(guó)通過(guò)單邊貿(mào)易保護(hù)措施對(duì)其他國(guó)家征收碳關(guān)稅，希望在維持本國(guó)環(huán)保利益的同時(shí)又保證“公平貿(mào)易”，彌補(bǔ)其競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，實(shí)則是對(duì)貿(mào)易自由的侵害。故而，環(huán)保政策一般不可避免地會(huì)帶來(lái)國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。
2.貿(mào)易保護(hù)會(huì)提高環(huán)保成本
隨著后發(fā)國(guó)家加大在環(huán)保政策方面的投入，有可能實(shí)現(xiàn)在新能源行業(yè)的換道超車(chē)，趕超發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家在面對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)口的產(chǎn)品是否采取反補(bǔ)貼等貿(mào)易保護(hù)措施，會(huì)導(dǎo)致不同的后果。如果任由其在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售，則可能因外國(guó)補(bǔ)貼丟失相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)份額，損害本國(guó)相關(guān)行業(yè)的利益；而如果對(duì)其采取貿(mào)易救濟(jì)措施，則可能阻礙先進(jìn)技術(shù)或產(chǎn)品的進(jìn)入，增大環(huán)保的成本[24]。正如印尼棕櫚油協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)哈桑在歐盟棕櫚作物生物燃料案中所評(píng)論的，歐盟禁用棕櫚油生物燃料的措施是為了保護(hù)其本土的生物燃料商，形成貿(mào)易壁壘，減少競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，而非出于環(huán)保目的[25]。實(shí)質(zhì)上，棄用明顯更為成熟的棕櫚油生物燃料，進(jìn)而扶植不具備市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的本土生物燃料，顯然增加了環(huán)保成本。國(guó)際社會(huì)曾出現(xiàn)許多經(jīng)典案例，如加拿大可再生能源案、秘魯-阿根廷生物柴油傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼案等，充分證明了補(bǔ)貼的環(huán)保屬性和國(guó)際貿(mào)易屬性難以?xún)扇涿馈?/p>
通過(guò)對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼的環(huán)保屬性和國(guó)際貿(mào)易屬性進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，誠(chéng)然，國(guó)際貿(mào)易補(bǔ)貼糾紛多發(fā)的原因可能來(lái)自多個(gè)方面，如先發(fā)國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)主義，但歸根結(jié)底，問(wèn)題的根源還在于電價(jià)補(bǔ)貼本身具有的雙重屬性。
三、為電價(jià)補(bǔ)貼爭(zhēng)取空間的雙重策略
在電價(jià)補(bǔ)貼的環(huán)保屬性和國(guó)際貿(mào)易屬性矛盾難以調(diào)和的情況下，有必要側(cè)重于保護(hù)一方的價(jià)值。盡管補(bǔ)貼可能帶來(lái)國(guó)際貿(mào)易中表面上的一些不公平，然而從環(huán)境保護(hù)目的出發(fā)，補(bǔ)貼更具備必要性和正當(dāng)性，在當(dāng)前降低碳排放、促進(jìn)可再生能源發(fā)展的國(guó)際背景下，應(yīng)當(dāng)傾向于支持補(bǔ)貼的環(huán)保屬性，減少對(duì)補(bǔ)貼的貿(mào)易制裁。早在2007年DSB上訴機(jī)構(gòu)“巴西翻新輪胎案”的報(bào)告中便顯示出這種傾向。盡管將輪胎翻新可以延長(zhǎng)其使用壽命，然而在大多數(shù)情況下輪胎只能翻新一次，由于廢棄輪胎具有不可降解性，因而進(jìn)口翻新輪胎的目的國(guó)將面臨處理廢棄輪胎帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題與瘧疾、黃熱病疫情等次生災(zāi)害。為了解決這一嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，巴西向歐共體進(jìn)口翻新輪胎發(fā)出禁令，并在面臨DSB調(diào)查時(shí)引用GATT第20條“為保護(hù)人民、動(dòng)植物生命健康所必須”之條款為自己辯護(hù)，得到了專(zhuān)家組的支持[26]。作為典型的將環(huán)境保護(hù)利益置于國(guó)際貿(mào)易利益之上的案例，該案可以為如何對(duì)待電價(jià)補(bǔ)貼提供借鑒和指引，也即，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重保護(hù)環(huán)境利益和人民的生存發(fā)展權(quán)利。從我國(guó)角度出發(fā)，應(yīng)從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法層面為電價(jià)補(bǔ)貼爭(zhēng)取存在空間，為綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)作出戰(zhàn)略貢獻(xiàn)[27]。
?。ㄒ唬﹪?guó)內(nèi)法層面：避免電價(jià)補(bǔ)貼構(gòu)成SCM協(xié)議中的補(bǔ)貼情形
1.加強(qiáng)政策合規(guī)性
首先，拓寬補(bǔ)貼來(lái)源渠道。在財(cái)政資金和生物質(zhì)發(fā)電附加收入之外增加新的補(bǔ)貼資金來(lái)源。例如可以向化石能源行業(yè)增收生態(tài)稅，并將所收資金向可再生能源行業(yè)轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)外部性造成的市場(chǎng)資源分配效率不足問(wèn)題。再如，可以拓寬非政府的資金來(lái)源，通過(guò)股權(quán)激勵(lì)等利益分配措施動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)可再生能源行業(yè)進(jìn)行投資。補(bǔ)貼資金來(lái)源中非政府資金的增多，可以減少電價(jià)補(bǔ)貼構(gòu)成SCM協(xié)議第1條規(guī)定的“補(bǔ)貼”的程度。
其次，避免使用禁止性補(bǔ)貼。自2010年中國(guó)風(fēng)力發(fā)電設(shè)施案以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)對(duì)涉及出口實(shí)績(jī)、進(jìn)口替代的補(bǔ)貼政策進(jìn)行了合規(guī)性清理，但是目前仍有部分法規(guī)涉及支持國(guó)有成分，例如前文述及的《關(guān)于進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》，有涉及進(jìn)口替代補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)結(jié)。
最后，避免構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼。可訴性補(bǔ)貼的構(gòu)成必須包括專(zhuān)項(xiàng)性，即避免將補(bǔ)貼專(zhuān)門(mén)授予特定企業(yè)。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)程序，給與所有企業(yè)爭(zhēng)取補(bǔ)貼的平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，可以避免構(gòu)成專(zhuān)項(xiàng)性，避免構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼。
2.促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化
補(bǔ)貼往往發(fā)生在新生行業(yè)或者行業(yè)初期，在外部性理論下生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼有其正當(dāng)性；并且從法社會(huì)學(xué)視角來(lái)看，對(duì)其進(jìn)行扶持有助于降低成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)行業(yè)快速發(fā)展。然而一味補(bǔ)貼終究不是長(zhǎng)久之計(jì)，回顧光伏風(fēng)電行業(yè)，長(zhǎng)期補(bǔ)貼不僅導(dǎo)致了騙補(bǔ)和權(quán)力尋租的亂象，滋長(zhǎng)了企業(yè)的惰性，過(guò)度的財(cái)政刺激還會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，催生無(wú)效產(chǎn)能。有數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)西北五省棄光率達(dá)19.81%，甘肅省棄光率達(dá)30.45%[28]。
因此在補(bǔ)貼措施上，應(yīng)當(dāng)盡量引導(dǎo)促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，降低成本；通過(guò)熱電聯(lián)產(chǎn)的方式增加盈利能力；以收定支，控制總額，逐步退補(bǔ)，優(yōu)勝劣汰，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，這也是2021年最新的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼政策所體現(xiàn)出的思路。
2021年6月，我國(guó)光伏風(fēng)電實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，補(bǔ)貼的取消意味著行業(yè)完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，意味著在光伏風(fēng)電行業(yè)，我國(guó)已取得世界領(lǐng)先地位，達(dá)到環(huán)保利益和世界貿(mào)易利益的雙豐收，從根本上解決了兩者間的矛盾。而這也正是我們所期許的生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的未來(lái)。
?。ǘ﹪?guó)際法層面：尋求協(xié)議中的補(bǔ)貼豁免
短期內(nèi)向內(nèi)求解不可能快速緩解電價(jià)補(bǔ)貼雙重性的矛盾，因此，應(yīng)當(dāng)在把握“一帶一路”倡議和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）生效等重大機(jī)遇的情況下，積極尋求國(guó)際法層面的制度支持。
1.在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中通過(guò)多方談判豁免一定的環(huán)境補(bǔ)貼
參照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“綠箱”支持措施，對(duì)在事實(shí)上很難對(duì)貿(mào)易的另一方產(chǎn)生扭曲效果的環(huán)保補(bǔ)貼進(jìn)行豁免，例如與環(huán)保計(jì)劃相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施工程補(bǔ)貼。我國(guó)應(yīng)在“一帶一路”倡議和RCEP貿(mào)易圈發(fā)揮更多主觀能動(dòng)性，通過(guò)多邊協(xié)議的方式同各方一道為平衡環(huán)境利益和國(guó)際貿(mào)易利益作出區(qū)域性貢獻(xiàn)。
2.參照GATT第20條為SCM協(xié)議設(shè)定環(huán)境補(bǔ)貼豁免
GATT第20條作為補(bǔ)貼的例外條款，包含了對(duì)環(huán)保補(bǔ)貼的豁免，但由于其存在一定的問(wèn)題而難以適用。應(yīng)該針對(duì)GATT第20條對(duì)手段和目的之間“為保護(hù)環(huán)境所必須的”程度進(jìn)行厘定，明確GATT第20條豁免的范圍。可以通過(guò)WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，提出在完善GATT第20條的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行參考，為SCM協(xié)議設(shè)定一定程度上環(huán)境補(bǔ)貼的豁免，若成員符合豁免要求，則應(yīng)判定不違反SCM協(xié)議之義務(wù)，為各成員國(guó)各自促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型與互相之間公平貿(mào)易設(shè)置一定的緩沖空間。
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