張艷芳，荀紅紅

（中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北武漢430074）

　　摘要：我國生物質發電產業的可持續發展，受技術、資金、原料、政策等因素制約，而生物質發電原料供應問題是實現生物質發電總量目標的前提。目前我國生物質發電原料供給不足、價格過高和質量參差不齊等問題阻礙了生物質發電產業的發展，而解決原料供應問題的關鍵在于對生物質原料市場進行有效市場法律規制。通過市場要素分析方法，將生物質發電原料市場分解成市場主體、市場客體、市場載體、市場價格與價值、市場供給與需求和市場競爭六大市場構成要素；從競爭性市場主體欠缺、市場客體發展不充分、市場載體建設不充分、市場價格與價值不對應、市場供給與需求失衡和市場原料供給端缺乏競爭機制方面分析了我國生物質發電原料市場六大構成要素所存在的問題；最后針對我國生物質發電原料市場所存在的問題，提出了市場主體激勵、市場客體培育、市場載體建設、價格與價值平衡、供需對接、競爭機制等方面的法律規制及相關對策。

　　生物質發電即利用生物質所蘊含的生物質能生產電力資源，是一種重要的可再生能源開發利用方式[1]。生物質發電以工農業生產及日常生活所產生廢棄物質為發電原料，具有良好的生態環境效應和社會效益。我國在可再生產業發展中居于世界主導地位，政府通過投資及相應的產業政策促進可再生能源產業的發展。自第九個五年計劃以來，我國日益重視發展生物質發電產業，在相關政策的支持下，大量企業進入了可再生能源發電產業。2001年至2015年15年間，我國生物質發電總裝機容量從170kW增加到1030萬kW，年均增長率高達33.7％。

　　2016年，政府公布了“生物質能源發展十三五規劃”，對我國生物質發電行業的發展作出了新的規劃，要求生物質發電總裝機容量到2020年達到1500萬kW，生物質發電產業基本上實現商業化和規模化[2]。

　　在生物質發電產業總體迅速發展的同時，由于生物質發電原料供給不足、成本過高、供給不穩定和質量參差不齊等原因，我國曾一度出現產能過剩的狀況。針對這一情況，我國陸續出臺了并網、退稅、交通優惠等方面的政策，以激勵更多資本進入生物質發電產業。然而，生物質發電上游原料供應市場發展不充分、資源配置效率低下的問題始終未得到足夠的重視。而解決原料供應問題是實現生物質發電總量目標的前提，為了促進生物質發電產業的健康發展，充分發揮生物質電能在我國能源結構轉型中的作用，除了重視生物質發電產業中下游市場的發展以外，還應積極應對生物質發電產業上游原料市場所存在的問題。因此，當前應從市場要素層面探討我國生物質發電原料市場存在的問題，并提出法律規制及相關應對策略。

　　1我國生物質發電原料市場現狀

　　生物質發電原料按照來源可分為農林剩余物、城市生活垃圾和工業有機廢棄物。農林剩余物包括農作物秸稈、農產品加工殘留物、林業木材殘余物、畜禽糞便等。在以上原料供給的支持下，我國目前主要形成了三種生物質發電模式：生物質直燃發電、生物質混合燃燒發電和生物質氣化發電。2018年我國各類生物質發電原料的供給現狀，見表1。

　　由表1可知，2018年我國生物質發電原料可供給總量為26.15億t，實際向生物質發電產業供給量為3.89億t，市場化率僅為14.88％；2018年我國農林生物質發電原料可供給總量為15.9億t，實際向生物質發電產業供給量為3.13億t，市場化率僅為19.69％，而農林生物質發電原料中，除畜禽糞便之外，其余三類生物質發電原料的市場化率不足5％；2018年我國各類生物質發電原料中，城市生活垃圾的市場化率最高，為37.33％，但也沒有超過50％。由此可見，雖然我國生物質發電原料儲量豐富，但原料市場潛力卻尚未得到開發；此外，極少部分被投入生物質發電原料市場的農林廢棄物、農作物殘余物存在價格畸高、質量參差不齊等問題，導致生物質發電產業的原料需要得不到滿足。由于市場是溝通供給方與需求方的橋梁，當前我國生物質發電原料供需問題反映了生物質發電原料市場的無序性。

　　2生物質發電原料市場構成要素

　　市場構成要素，是指在促進市場有序運轉中相互協調配合并發揮各自作用的因素，通常包括市場主體、市場客體、市場載體、價值與價格、供給與需求和市場的競爭等要素[4]。生物質發電原料市場是一個復雜的系統，其主要由市場主體、市場客體、市場載體、價值與價格、供給與需求和市場的競爭六大市場要素構成。

　　2.1生物質發電原料市場主體

　　生物質發電原料市場主體是指參與生物質發電原料交易活動的一切組織和個人，包括原料供給方、原料需求方和交易中介人。農村和城市是產生生物質發電原料兩大人類生活區域。其中，作為農作物秸稈、農產品加工殘留物、林業木材殘余物和畜禽糞便等原料的生產者，農民是生物質發電的原料和供應商之一；城市垃圾分為生活垃圾和工業垃圾兩類，后者包括有機廢水和有機廢渣，城市垃圾的生產者是城市居民和工業企業，因此他們也是生物質發電原料市場的供給者。此外，生物質發電原料市場主體還包括原料交易的中介人，包括從事原料回收、運輸、轉售和處理等業務的個人或組織。

　　2.2生物質發電原料市場客體

　　生物質發電原料市場的客體是指生物質發電原料市場主體交易的對象，即農作物秸稈、農產品加工殘余物、林業木材殘余物、畜禽糞便、城市生活垃圾、工業有機廢棄物等生物質發電原料。與傳統的市場客體不同的是，生物質發電原料并非傳統價值理論所指的以交易為目的所生產的物品。以上所列舉的6種原料是工農業生產活動和人類生活因消耗其他物質資源所產生的副產品，一般認為它們沒有商品交換價值。生物質發電技術的應用，使得這些原本無價值之孳生物得以被二次化使用，進入生物質原料市場，成為交易對象。以上社會經濟活動的孳生物之所以能成為市場客體，本質上得益于生物質發電所蘊含的潛在的經濟價值與環境、社會效應。

　　2.3生物質發電原料市場載體

　　生物質發電原料交易活動需要交易場所和運輸、倉儲、通訊等基礎設施的支持，這些支持經濟活動的因素被稱為市場載體。市場載體的意義在于降低交易成本，促進交易活動的順利進行。輔助生物質發電原料交易活動的主要市場載體包括以下三類：

　　（1）交通設施，包括道路交通基礎設施和交通運輸工具。由于生物質發電原料密度低，因此相比煤炭等傳統燃料，通過生物質發電生產等量電力所需要的原料量相較于燃煤發電而言更多；同時為了保障生物質原料的供應，需要相應的交通基礎設施支持；此外，無論是城市生活垃圾還是農林廢棄物，其運輸都需要大中型交通運輸工具。因此，應具備適應生物質發電原料運輸需要的大中型貨運工具以及相應的道路交通基礎設施，尤其是農村道路網絡的鋪設，成為輔助生物質發電原料交易活動的市場載體。

　　（2）倉儲設施。生物質發電產業對于原料儲存的需要主要來自兩方面：一是由于生物質發電所需的原料量與原料量產生之間的時間差，需要倉儲設施來積累足量的原料；二是受到種植季節的影響，農林生物質發電原料的供給存在時間上的波動，需要倉儲設施來解決非生物質發電原料產出期內的短缺困局，以保證生物質發電的穩定性。

　　（3）通訊設施，包括電信、互聯網和相關的線上平臺等。供給端與需要端的信息不通暢導致的顯著問題是對生物質發電原料的不當處理和利用，而通訊設施尤其是互聯網設施的完善，有利于生產者和需求者及時發布、接收生物質發電原料供求信息，合理安排生物質發電原料的處置和使用方式。

　　2.4生物質發電原料市場價格與價值

　　按照西方傳統經濟學理論，商品的價值由凝結在商品背后的無差別的人類勞動所決定，商品的價格圍繞著價值上下波動。這一觀點所針對的商品概念是以交換為目的而生產的物品，然而生物質發電原料有兩類，一類是農業、工業和城市生活中所孳生的副產品，另一類是以交換為目的所種植的能源植物。前者并非以交換為目的而生產，其成為商品的原因是廢棄品的能源化利用這一可持續發展理念的產生和實踐。但是，要達到能源化開發和利用的標準，要求農業、工業和生活垃圾生產者在生產生活實踐中增加對廢棄物的投入，以保證其滿足能源化利用的需要，這種投入是構成廢棄物原料價格的價值基礎。

　　2.5生物質發電原料市場供給與需求

　　生物質發電原料的供給與需求是生物質發電原料市場的基本構成要素。市場供需關系存在供大于求、供不應求和供求平衡三種基本形態。目前，我國生物質發電原料市場存在結構性供需不平衡的情況，原料供給端產出遠大于需求量，原料需求端所需大于所供。實際上，供給原料雖然在數量上供大于求，但相當一部分原料達不到生物質發電企業的需求標準。因此，生物質原料市場上出現原料的價格高與統計結果顯示的原料未充分得到能源化利用兩種矛盾的現象。

　　2.6生物質發電原料市場競爭

　　競爭是市場的內在構成要素，能夠保證充分競爭的市場才具備良性運轉的前提條件。生物質發電原料市場的競爭包括供給端競爭、需求端競爭以及為交易提供服務的中間環節市場主體的競爭，當前我國生物質發電原料市場競爭乏力主要表現在原料供應端以及倉儲、運輸等原料交易中間環節。倡議生物質發電原料市場競爭的目的在于，通過競爭使生物質發電原料供給在數量、質量方面適應生物質發電規劃總電裝機容量和發電量的需求，從而擴大生物質發電市場的規模。

　　3我國生物質發電原料市場存在的問題

　　當前，我國生物質發電原料市場存在的問題主要產生在原料供給端，集中表現為原料價格偏高、質量參差不齊等問題，這不僅增加了生物質發電產業的生產成本，也限制了其生產規模的擴大。我國生物質發電原料的供給問題主要體現在原料市場各個構成要素中，其實質是生物質發電原料市場各個構成要素所存在的問題。具體而言，主要體現在如下六個方面：

　　3.1競爭性市場主體欠缺

　　生物質發電產業產品端的核心問題在于發電技術和產品銷售環節，目前這些問題基本上已得到關注并被攻克，原料需求端市場競爭態勢基本形成，但存在生物質發電原料競爭性市場主體欠缺問題，集中表現在生物質發電原料的供給端和回收廢棄物的中間商。

　　目前，我國生物質發電原料市場的供給者由三類市場主體構成：提供農林廢棄物的個體農戶、提供工業有機廢棄物的工業企業、組織和供給能源性生活垃圾的城市居民群體。個體農戶經營的特點是分散、小規模，具有很強的自給自足性質，他們一般不會關注農林廢棄物的能源化利用問題并對其進行能源化收集，因此需要專門的企業或個人完成農林廢棄物的收集和整合工作，才能保證生物質發電企業對原料量的需求。尤其是農林廢棄物原料具有能量上的低密度性特點，因而增加了生物質發電企業生產與其他發電企業相同數量電力所需要的原料量。

　　城市生活垃圾的供給者為城市居民，通常，某一個居民社區的垃圾集中運輸、堆積由專門企業、組織負責篩選和粉碎，然后運輸給生物質發電企業，城市居民個體不直接參與原料的供銷過程。城市垃圾具有聚合與混雜的特點，垃圾發電站在垃圾進爐之前，通常需要進行篩選和粉碎，這一過程需要耗費大量的時間和人力成本，因為這些垃圾中包含電池等特殊垃圾和不可燃的渣土類垃圾這表明原處于垃圾處置端的城市居民，在垃圾發電原料市場中被賦予了原料供給者的身份。然而，城市居民與垃圾發電經濟利益的脫節，同時垃圾分類方面的倡議與推行措施的不到位，使得他們既缺乏垃圾分類的自覺性又不具備相應的條件。因此，問題的實質在于，作為生活垃圾提供者的城市居民市場主體沒有被培育以及缺失相應的配套機制。

　　3.2市場客體發展不充分

　　生物質發電原料的質量受水分、熱值、灰分等因素的影響，與規模化種植的能源作物相比，農林廢棄物、城市生活垃圾和工業有機廢棄物的質量更加難以把握。當前，我國生物質發電行業沒有建立起與發電技術相對應的生物質發電原料質量標準，導致原料供給者所提供的原料質量參差不齊。此外，在農業傳統的影響下，農民更加習慣于將秸稈、禽畜糞便等農業生產活動孳生物通過焚燒、發酵等方式處置以補償土壤肥力，這也減少了能源植物的供給量；城市生活垃圾的產量受制于城市規模的約束，當前我國某些中小城市對城市生活垃圾的處理仍舊沿用填埋和焚燒兩種處理方式，導致生活垃圾產量不足以滿足垃圾發電的需要。

　　3.3市場載體建設不充分

　　作為交易的輔助設施，市場載體以打破交易壁壘、暢通溝通渠道的方式加快了交易速度并節省了交易成本。截至2018年6月，我國農村互聯網普及率達到36.5％，農村網民規模達2.11億，占整體網民的26.3％舊。雖然我國農村互聯網設施建設和網民規模與城市相比有一定的差距，但已經為互聯網聯動城鄉和區域間原料需求端與供給端作用的發揮提供了基本條件。然而，目前我國農村缺乏旨在推動生物質發電原料供需信息互動的線上平臺。當下若能充分發揮互聯網打破空間的優勢，將有助于擴大生物質發電原料的有效供給渠道，并可為原料生產活動提供決策信息指引。同時，當前我國農村道路交通基礎設施只能滿足中小型客貨車通行需要，無法適應生物質發電原料運輸的需求。

　　3.4市場價格與價值的不對應

　　農林廢棄物除了可作為生物質發電原料之外還具有水土保持的功能，相較于前者，后者是更為基礎的利用方式。當前，相當一部分農民傾向于焚燒農林廢棄物，以保持土壤肥力。農林廢棄物原料的多種利用方式使得農民在與生物質發電企業的價格談判中占據優勢，但也導致了這種議價權的濫用，使得價格嚴重偏離價值，從而過分增加了生物質發電原料的成本。

　　3.5市場供給與需求的失衡

　　我國生物質發電原料市場主要存在供給結構缺陷和總供給量不足的問題。在我國當前的生物質發電原料供給體系中，農林廢棄物和城市生活垃圾占據主要的份額，這種供給結構方面的缺陷導致原料市場供需要求不一致，由此導致結構性的原料缺失；此外，我國生物質發電原料結構性短缺還體現在時間維度上，農業是受制于氣候的產業部門，作為生物質發電原料的農林植物，其種植與收成之間具有時間差，由此造成收成期與生長期農林原料供給的不均衡。而造成我國生物質發電原料總供給量不足的原因主要存在于需求端。生物質發電產業對于原料的需求量受能源轉化技術的制約，當前我國生物質能低轉化利用率的技術現狀以及生物質發電原料的低密度特點也加劇了生物質發電原料的供需矛盾。例如廣西省蔗渣年產量約1400萬t，除去用作造紙原料的份額，余下約1000萬t可用于燃燒發電和供熱，但是制糖企業鍋爐老化低效等原因，導致大量蔗渣無法被用作生物質發電原料[7]。

　　3.6市場原料供給端缺乏競爭機制

　　目前，我國以農林廢棄物為原料的生物質發電企業的原料采購采用定點采購與個別采購相結合的方式，一部分原料由流通環節的中間商提供，另一部分由個體農戶直接提供。在這種原料供應模式下，無論是中間商還是農戶，均以處理廢棄物的視角進行生物質發電質原料的市場交易，質量因素未被充分考慮進原料價格中，不少農戶并沒有強烈的出賣農林廢棄物的意愿，相應地也就缺乏原料價格競爭意識和保證原料質量的動力。城市生活垃圾的供給端同樣也存在著競爭乏力的問題，一方面位于生活垃圾供應源頭的城市居民由于垃圾分類配套設施的缺乏及意識的淡薄，未能從源頭端做好垃圾分類；另一方面受垃圾處理事業利潤微薄、信貸融資困難、政府扶持資金有限[8]等因素的影響，企業進入生活垃圾回收、運輸領域的意愿不高。在競爭者缺乏的情況下，從事該行業的企業處理垃圾的積極性無法被激發。

　　4生物質發電原料市場的法律規制及相關對策

　　針對我國生物質發電原料市場存在的問題，本文從以下幾個方面提出了生物質發電原料市場的法律規制及相關對策。

　　4.1市場主體激勵方面

　　生物質發電原料的開發和利用，具有處理固體廢棄物、改善生態環境的外部效應％經濟學認為，這種正的外部性應該被鼓勵。因此，適當激勵生物質發電原料市場主體，是提升生物質發電產業經濟效益的一種途徑[9]。當前，可通過稅收優惠政策刺激市場主體進入生物質發電原料的收集、運輸和儲存等領域中，并穩步推進農村土地流轉，提升農業的規模效應，這樣才能改變當前生物質發電原料供給市場主體分散且生產能力低的現狀。另外，城市居民作為垃圾發電原料的生產者，也應被當作生物質發電原料市場主體對待。目前，宜結合正在試點的垃圾分類政策，進一步明確城市居民的原料收益權以及原料質量保證義務％城市居民的原料收益可以以社區為單位或者以某一時限的收益為單位進行計算，生物質發電企業可以原料價格折算的電力作為給付對價。

　　4.2市場客體培育方面

　　為了解決當前的生物質發電原料市場短缺問題，則要提高生物質原料生產的規模化效應，增加現存原料類型的生產量。在市場客體培育方面，首先應加大對于農戶生產活動的指引，推進生物質原料生產活動的商業化運作，可通過政策傾斜，在自愿互利的基礎上積極引導農戶創建與生物質原料供給和開發相關的農民專業合作組織，將分散的農戶小生產組織起來，實現與市場的有效對接，為農戶提供最直接、最具體的社會化服務。這樣不僅可以降低農戶的自然風險與市場風險，引導農戶參與市場競爭，而且對于農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工余下的副產品收集和能源作物的種植無疑具有重要的促進作用[10]。同時，還可加大技術研發力度，增加生物質發電可使用的原料類型。此外，針對當前生物質發電原料品質參差不齊的現狀，應建立原料質量標準，以降低生物質發電成本。

　　4.3市場載體建設方面

　　為了解決我國生物質發電原料市場載體建設不充分的問題，首先應加大鄉村道路交通基礎設施的投資建設力度，通過增加鄉村現有公路的寬度、完善鄉村尤其是偏遠山區的公路運輸網絡，以保證鄉村交通能夠適應生物質發電原料的運輸需要；其次應建設生物質原料市場供需信息發布與互通平臺，推動區域間以及區域內生產者與需求者之間的供需對接，并通過此網絡平臺實現區域內垃圾存量信息的互通，而對于垃圾產量無法保障垃圾發電廠常規運轉的中小城市可將垃圾運往可以實現垃圾發電廠常規運轉的大城市，小城市之間可以合作建設垃圾發電廠，這中間產生的運輸成本可通過電力供給、需求者支付等方式解決。此外，該網絡平臺還有助于增加農林生物質發電原料的供給渠道，以解決供給方面的競爭不足問題。

　　4.4市場價格與價值平衡方面

　　針對農林原料，農林廢棄物原料的價格以該類原料的質量為基礎，質量保證義務要求農戶對自然孳生的農林廢棄物進行成本投入，而能源植物的價格則以農業生產中勞動投入所產生的價值為基礎，因此農林原料的定價應建立在農林廢棄物成本的基礎上，并發揮農村集體經濟組織的協調作用，解決農民肆意抬高原料價格的行為；同時，若可利用的土地資源較為集中，生物質發電原料供給的成本會下降，生物質發電最終產品的成本也會下降[11]。因此，應推動農業生產的規模化經營，以降低原料成本，從而降低其價格。另外，針對城市生活垃圾，應以居民的垃圾分類、初步收集行為作為垃圾原料的價格基礎，肯定城市生活垃圾提供者的利益請求權。

　　4.5市場供需對接方面

　　為了解決我國生物質發電原料市場供給與需求失衡的問題，針對原料供給端，應從區域土地規劃層面肯定能源植物種植的價值，在堅守國家耕地紅線政策的前提下，引導村民擴大能源植物的種植范圍，并將退耕還林與能源林木的種植相結合，在能源植物體系中強調增加能源林木的種植比重；同時，應增強區域間生物質發電原料供給的協同度，擴大原料的供給規模；此外，加大生物質發電的宣傳力度，鼓勵更多農民出賣農林廢棄物。針對原料需求端，應加大對生物質發電中游發電技術研發的支持力度，提高能源轉化利用效率。

　　4.6市場競爭方面

　　解決當前我國生物質發電原料供應端競爭不足的問題，一方面需要從市場主體的培育著手，以技術、規模和廢棄物處理量等要素為指標，對生物質發電原料的運輸、儲存企業和組織實施分級獎勵，鼓勵相關企業和組織提高作為生物質發電原料中間商的責任意識和競爭意識；另一方面需要結合公民社會責任意識教育，提高原料源頭供給的質與量，并通過垃圾置換電力、垃圾分類宣傳教育和榮譽表彰等方式，激發城市居民作為垃圾生產者和源頭供應者的分類與保質積極性，而針對農村村民，則應通過區分質量定價和倡導農林廢棄物的能源化利用，引導更多的農戶積極向市場供應農林生物質發電原料。

　　5結語

　　相較于其他可再生能源發電原料而言，生物質發電原料具有穩定、廉價的優點，由于生物質發電以農業廢棄物、工業有機廢棄物和城市生活垃圾為原料，在緩解生態環境壓力、改善能源結構中具有極大的發展潛力。當前，我國生物質發電原料市場需要從市場主體、市場客體、市場載體、市場價格與價值、市場供給與需求、市場競爭機制六個構成要素層面，構建生物質發電原料市場，解決生物質發電產業的原料供應瓶頸。生物質發電原料市場規制的目標是：實現生物質發電產業在價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈上形成均衡對接[12]。因此，在對生物質發電原料市場進行規制時，不僅要兼顧各市場主體的利益以及可持續發展這一社會公共利益，還要協調好國家土地政策與生物質發電原料供給之間的矛盾。