莫神，關種星

(華東理工大學能源與環境資源法研究中心，上海200237)

　　摘要：開發利用生物質能源符合世界能源發展方向和我國能源戰略。“十三五”時期，生物質能源產業發展意義重大且發展空間較大，指出了現階段我國生物質能源產業受到的制約因素，以及產業發展面臨的難題。針對性地提出生物質能源產業發展的對策，采取正確而精準的措施，促進生物質能源產業持續健康發展。

　　1開發利用生物質能源符合世界能源發展方向和我國重要的能源戰略

　　1.1開發利用生物質能源符合世界能源發展方向

　　世界能源發展潮流是通過推動能源變革，推動能源供給的多元化、清潔化、低碳化與優質化。2016年10月底，在蘇州召開的第二屆國際能源變革論壇以“能源轉型中的協調發展”為主題，探討了全球一致行動，協同推進全球能源轉向清潔低碳可持續發展模式。會議指出“推動能源變革是化解全球能源資源和環境約束、實現可持續發展的根本途徑，綠色低碳能源已經成為應對全球氣候變化的可行解決方案并推動了《巴黎協定》的達成。”發展生物質能源已經成為國際農業現代化發展和世界能源產業的重要趨勢，發展生物質能產業符合世界能源發展潮流。

　　生物質能源具有可再生、清潔、低碳、替代優勢、分布廣泛、總量豐富、應用廣泛等特點，是人類最主要的可再生能源之一。生物質能源是指利用自然界的植物、人蓄糞便以及城鄉有機廢物轉化成的能源。生物質能源主要包括生物電能和生物燃料兩大類，生物質能源利用最廣泛的三種轉化形式分別是生物柴油、燃料乙醇及生物質發電。

　　生物質能源是通過種植含有大量能源的植物，并對這些植物進行加工轉換而生產出的電力、氣體或液體燃料等二次能源，既是可再生能源，又是綠色能源。生物源由于其再生性，不僅可以從根本上解決能源危機，而且燃燒或使用后不造成環境污染，還能改善日益惡化的環境，有利于維持生態平衡。生物質能源的產生起源于20世紀70年代的石油危機。當石油供給不足，第一反應則是尋找石油的替代品。未來，可持續的電能會更加廣泛的替代現有的石化能源。未來世界能源的可持續發展離不開生物質能源產業的發展與壯大，未來世界能源供應和消費將向多元化、清潔化、高效化、全球化和市場化方向發展，在經濟全球化的浪潮中，我國能否依靠可再生能源特別是太陽能和生物質能源等技術與產業的發展，能否提高自主創新能力、掌握核心開發技術，站住現代能源技術與產業制高點，成為繼能源大國后的能源強國，顯得特別重要。

　　1.2開發利用生物質能源符合我國重要的能源戰略

　　近年，在傳統能源供應日趨緊張，環境保護壓力加劇及其在建設生態文明的背景下，新能源成為我國重要的能源戰略的背景下，堅持多元發展，推動能源供給革命。我國正在加快能源革命進程，進一步優化能源結構，著力加快發展清潔能源。積極推動能源開發利用的低碳化、生態化和市場化；“十三五”規劃綱要也提出：深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。我國落實綠色低碳發展理念，煤炭消費比重將進一步降低，非化石能源和天然氣消費比重將顯著提高，加快推進非化石能源替代化石能源、油氣替代煤炭的雙重更替進程。

　　在開發利用能源時，加強能源節約，推廣科學用能，大力保護環境，減少污染排放，減少溫室氣體排放；全面實現節約發展、清潔發展和低碳發展，實現能源和人口、資源、環境的協調發展和可持續發展，保障我國能源安全和環境安全。大力發揮生物質能源在能源可持續發展及環境保護中的作用。

　　1.3發展生物質能可以優化能源供給結構

　　“十三五”規劃綱要提出要推動能源結構優化升級，提出要加快發展生物質能、地熱能，積極開發沿海潮汐能資源。我國能源消費與供給結構極不平衡，從而加劇了能源短缺危機。我國能源供給結構以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主，需要調整和優化能源結構，發展潔凈可再生能源是未來能源業建設的發展方向。

　　推廣使用生物質能源對于增加能源供應、保障能源安全，實現能源資源的永續利用，改善和優化能源結構，改善環境質量，應對氣候變化等具有十分重要的意義。發展生物質能源開發潛力和市場需求潛力巨大，發展前景非常廣闊；從長期來看，生物質能源產業具有持久的環境效益、經濟效益及社會效益，推動生物質能源產行業健康持續發展勢在必行。

　　2生物質能源產業發展面臨著諸多障礙

　　“十三五”初期，現階段我國生物質能源產業受到諸多因素的制約：①對生物質能源開發利用的重要性認識不足；②發展生物質能源的開發利用所需的土地利用難度大，“土地難、土地貴”；③“融資難、融資貴”。生物質能源領域投資開發需大量資金、設備、技術和人才，開發生物質能源技術和產業需要能源融資，建立多元化的生物質能源科技風險投資基金，為生物質能源項目提供良好的資金支持和研發保證，然而生物質能源產業存在“融資難、融資貴”的問題，特別是民企；④生物質能源開發利用的法律體系、法律制度不健全，對生物質能源開發利用的激勵機制不健全，法律政策舉措缺乏“針對性、協調性、系統性”；⑤對生物質能源開發利用的規劃不健全；⑥油價下行，影響政府、企業和投資者對生物質能源的開發利用發展的積極性，動力機制不足；⑦生物質能源也面臨基礎設施建設、成本高、關鍵技術等因素制約；⑧“生物質能源產業低端化、技術空心化、市場邊緣化”。

　　因此，盡管我國生物質能源產業發展面臨著諸多的難題，但發展生物質能源產業意義重大且發展空間較大，對這8個問題進行梳理分析，明確發展方向，理清現實和癥結所在，針對性地提出生物質能源產業發展的對策，采取正確的措施，促進生物質能源產業持續健康發展。

　　3生物質能源產業發展的對策

　　3.1要充分認識生物質能源開發利用的意義

　　中國是溫室氣體排放大國，節能減排壓力很大。研究生物質能新型轉換技術，開發新型裝備是減少排放、保護環境、實施可持續發展戰略的需要。鄉鎮企業與農村現代化，生物質能高新轉換技術不僅能夠大大加快村鎮居民實現能源現代化進程，滿足農民富裕后對優質能源的迫切需求，同時也可在鄉鎮企業等生產領域中得到應用。秸稈和薪柴等生物質能是農村的主要生活燃料。發展生物質能技術，為農村地區提供生活和生產用能，是幫助這些地區脫貧致富，實現小康目標的一項164莫神星：促進生物質能源產業持續健康發展的路徑重要任務。我國經濟步入新常態，能源需求及資源約束El益增強，環境問題十分突出，且面臨著世界能源格局深度調整、全球應對氣候變化行動加速、國家間技術競爭日益激烈、國內經濟進入新常態、資源環境制約不斷強化等挑戰。

　　生物質能源的開發利用對于推進農業現代化，促進農民增收，保障和改善民生有著重要意義，也是推動實現全面脫貧和全面建成小康社會目標的重要舉措。

　　3.2健全生物質能源開發利用的規劃

　　政府部門應大力支持，要對生物質能源的項目提前規劃、前瞻性的布局，深入探討出面向未來的能源領域科技創新戰略和技術發展路線圖。

　　首先，制定未來的生物質能源產業發展路線圖。編制生物質能開發利用規劃，應當遵循因地制宜、統籌兼顧、合理布局、有序發展的原則，對生物質能的開發利用作出統籌安排。生物質能源產業發展規劃內容應當包括發展目標、主要任務、區域布局、重點項目、實施進度、配套電網建設、服務體系和保障措施等。

　　其次，制定國家生物質能源產業技術路線圖。組織編制機關應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證。

　　最后，應該加強對生物質能源產業、行業產能的客觀、理性預測，并進行提示和預警。

　　3.3健全生物質能源開發利用的法律體系

　　法律政策的規范、引導與支持是生物質能源發展的關鍵，制定完善的法律政策體系，健全法律政策保障，克服生物質能源產業發展面臨的障礙，為未來能源產業發展中政府職能部門和企業、投資者尋找方向和著力點，推動生物質能源產業健康可持續發展?！犊稍偕茉捶ā穼⒋龠M可再生能源的開發利用納入法制軌道，該法第十六條規定“國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物。利用生物質資源生產的燃氣和熱力，符合城市燃氣管網、熱力管網的入網技術標準的，經營燃氣管網、熱力管網的企業應當接收其入網。國家鼓勵生產和利用生物液體燃料。石油銷售企業應當按照國務院能源主管部門或者省級人民政府的規定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系。”雖然《可再生能源法》對生物質能源的開發利用有明確的規定，生物質能源的開發利用的法律體系仍不健全，缺少能源基本法，要面對能源安全的挑戰，構建全球視野下能源安全法治保障體系。要制定具有科學性、穩定性、可操作性、可預期的法律政策體系，確保國內生物質能源技術與產業健康、持續發展。要將促進生物質能源的開發利用納入法治軌道，健全生物質能源開發利用的法律體系有利于推動生物質能源開發利用和能源結構調整，保護環境，實現可持續發展。

　　3.4健全生物質能源的開發利用的法律制度，破解關鍵體制機制問題

　　在生物質能源系統在不斷技術成熟的同時，需要健全生物質能源開發利用的法律制度，相關的鼓勵政策、設計規范和并網標準等都要不斷地完善與更新，破解生物質能源開發利用的項目審批、土地利用、并網、部門協調等關鍵體制機制問題，要讓開發商和運行商看到生物質能源行業的光明前景。

　　(1)要建立透明的、開放的、規范的生物質能源和可再生能源市場，讓各種類型的市場主體有一個公平的平臺，只有一個公平、公正的體制才能讓更多的開發商和運營商能夠放心進入到生物質能源和可再生能源市場。

　　(2)對程序進行精簡和優化，建立統一的行政審批聯動機制。生物質能源項目的行政審批流程十分繁復、周期長，浪費人力物力和財力，影響了辦事效率，發改委、國土、環保、電力、消防等部門進行有效協調，均按照國家規定簡化相關手續，對程序進行精簡和優化。

　　(3)解決發展生物質能源的開發利用所需的土地利用，開展詳盡的資源調查與評價；完善土地利用及管理系統，對于生物質能源項目的土地利用審批程序進行優化。一些地方政府在并無明確法律依據的情況下，對生物質能源企業征收耕地土地使用稅和占用稅，增加了企業的負擔，因此，需要加大土地配套政策支持力度。

　　(4)改善生物質能源發電項目的并網條件。

　　(5)完善生物質能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設，生物質能源產業亟待國家加大政策落地力度，制定和明確配套政策，給予行業健康發展以引導和支持，讓生物質能源技術在我國得到更快、更好的發展。

　　3.5健全生物質能源開發利用的激勵機制

　　當前，急需完善相關激勵政策與財政補貼機制，為生物質能源開發利用提供有力的支持。尤其是要充分發揮政府財政補貼的積極作用，提升財政補貼的合理性、精準性、有效性和便捷性。

　　首先，完善生物質能源發展的財政、稅費、補貼、信貸、證券激勵措施。制定更切實有效的可再生能源基金發放機制、優惠貸款機制和稅收優惠?！犊稍偕茉捶ā芬幎ǎ簢邑斦O立可再生能源發展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款。國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠。生物質能源的開發利用的補貼見表1。

　　其次，充分發揮政府財政補貼的積極作用。注意政府財政補貼的合理性、精準性、有效性和便捷性。

　　(1)注意財政補貼的合理性。從發達國家的實踐看，也紛紛在高技術產業和戰略性新興發展的初期，對產業提供財政補貼等方面的扶持和鼓勵政策，為產業的順利發展提供強有力的保障。以德國、意大利、日本、美國等為例，從發達國家的發展經驗看，也都在某一階段實行了某種程度的補貼政策。在發展起步階段，供給端的補貼政策往往可以通過降低企業的產能成本，帶來產業高利潤的吸引力，進而釋放潛在產能；在產業擴張后，則需要通過研發專用性補助以及嚴格的資金監管制度，將產業技術進步落實到行業中的研發型企業。

　　政府補貼也是推動和保障高技術產業和戰略性新興產業中處于起步發展階段領域快速發展的客觀需要。從產業發展的生命周期角度看，在產業發展的起始階段，需要通過技術的拓展實現產業的控制力。

　　(2)注意財政補貼的精準性。政府補貼必須找準著力點，要推動企業不斷提高競爭力，即根據產業所處的發展階段，采取有所區別的補貼策略。政府要健全生物質能源的開發利用的激勵機制，必須要在綜合考慮產業發展前景、技術進步速度等多種因素的背景下，設置合理的補貼發放額度、補貼下降階梯以及發放頻度，引導行業持續健康發展。需要依靠政府的補貼以彌補成本高、技術不成熟等發展初期的必經問題，政府補貼必須既要保證投資者合理利潤又要阻止盲目進入，不恰當的補貼阻礙產業的“優勝劣汰”，且會引起新一輪的盲目擴張。也是防止因產出定價過低導致投資者難以獲得適合的投資回報而缺乏投資興趣。

　　(3)注意財政補貼的有效性。政府部門必須要提高資金使用效率，確保補貼的針對性、及時性、有效性，充分發揮好財政補貼資金對產業有質量發展的支撐和引領作用。沼氣補貼針對普通農村用戶，中大型沼氣工程不能享受政策優惠；燃料乙醇補貼針對定點生產企業，中小企業未獲得優惠。從國內的補貼實踐看，部分領域的現有補貼政策受制于資金缺口而難以及時兌現，導致投資者利益無法保障，也事關政府的信用。例如，在新能源領域，政府補貼能否及時發放對于項目收益率的影響至關重要。因而，企業十分關注政府部門能否按時、按量發放可再生能源補貼。

　　(4)注意財政補貼的便捷性。2015年，生物質能源企業都會遇到的一個突出問題：可再生能源附加費不足、補貼發放不到位、補貼發放程序冗雜等。因此，需要簡化補貼資金征收和撥付程序。

　　3.6激勵生物質能源技術的研發

　　科技決定能源的未來，科技創造未來的能源。能源技術創新在能源革命中起著決定性作用。世界主要國家把能源技術視為新一輪科技革命和產業革命的突破口，制定各種政策措施搶占發展制高點，增強國家競爭力和保持領先地位。當前，新一輪能源技術革命正在孕育興起，新的能源科技成果不斷涌現，正在并將持續改變世界能源格局。

　　生物質能源的前景必須依賴未來技術的突破：技術革新帶來的生物質能源技術進步，導致成本的下降，人們對新技術最看重的就是成本的下降。

　　3.7建立碳排放交易機制促進生物質能源發展

　　在2015年12月召開的巴黎氣候大會上，習近平總書記在巴黎氣候大會重申我國將于2017年建立全國碳交易市場，表明了中國政府將通過建立全國碳交易市場來減少溫室氣體排放、應對氣候變化的決心。2016年1月，國家發改委辦公廳發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，要求中央、地方和企業上下聯動、協同推進全國碳排放權交易市場建設，確保在2017年啟動全國碳排放權交易，實施碳排放權交易制度。制定碳排放價格，采取總量控制與交易機制。建立碳排放交易制度必然促進生物質能源發展。我國生物質能源產業將迎來發展契機。

　　3.8推動國際生物質能源技術合作和技術轉移

　　生物質能產業的競爭不僅表現為生物質能科技創新的競爭，還表現為生物質能源科技成果轉化的競爭。引導我國生物質能源技術轉移相關機構規范化、標準化、國際化發展，加速生物質能源技術科技成果轉化的步伐。推動國際生物質能源技術轉移與生物質能源創新合作，梳理全球生物質能源最具影響力和市場潛力的創新技術，預測生物質能源熱點創新技術未來發展前景，識別生物質能源前沿技術轉移契機和生物質能產業潛在市場機遇。創新國際生物質能源技術與產業合作路徑，提升中國生物質能產業創新能力。

　　推動策劃和舉辦跨國生物質能源技術轉移合作論壇、生物質能源技術分領域專題技術對接洽談會、生物質能源技術轉移交流研討會和國際生物質能源技術成果展覽會等國際性活動。組織國際生物質能源技術轉移與創新合作項目進行路演和合作的對接洽談，國內外企業家、投資者、金融家、專家、學者、國際組織參會參展。各界精英交流經驗，碰撞思想，交換技術，尋找商機。

　　4結語

　　無論從能源安全，還是從能源結構、環境污染角度，發展綠色可再生能源是解決能源問題的根本途徑。“十三五”時期，生物質能源產業發展意義重大且發展空間較大，然而現階段我國生物質能源產業受到諸多因素的制約，產業發展面臨著諸多的難題。要面對挑戰，理清現實和癥結所在，明確發展方向，選擇正確的路徑，建立一種市場化的生物質能源產業發展模式，針對性地提出生物質能源產業發展的對策，采取正確而精準的措施，促進生物質能源產業持續健康發展。