姜洋，艾霞

(東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，哈爾濱150040)

　　摘要：在理論層面，國有林區(qū)改革引發(fā)新能源政策指導思想從以經(jīng)濟效益為主到生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并重的跨越式發(fā)展，加速生物質(zhì)能源政策的制定與推行；在實踐層面，國有林區(qū)改革實施的指導意見促進生物質(zhì)能源政策的具體化與細致化，為生物質(zhì)能源在財稅補貼、能源林種植獎勵、生物發(fā)電及技術(shù)研發(fā)等方面的政策制定提供了參考建議，帶動了生物質(zhì)能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為改善民生和保護生態(tài)提供了強大的助力。

　　國有林區(qū)改革的目的是解決中國天然林的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展的問題，遏制生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，促進林區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。國有林區(qū)改革指導意見的出臺對發(fā)展新能源的指導思想產(chǎn)生了巨大影響，是新能源政策轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點。生物質(zhì)能源作為化石能源的重要代替能源，對處理環(huán)境污染和能源短缺具有重要意義。發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)有利于推動林區(qū)經(jīng)濟的迅速增長^[1]；推進生物質(zhì)能源科技扶持鼓勵自主創(chuàng)新可回避風險^[2]；生物質(zhì)能源原料需求帶動林農(nóng)利用荒山荒地等邊際產(chǎn)地種植能源樹林^[3]；雇傭林場職工收取森林撫育間伐物并對生物質(zhì)能源原料進行加工，進一步提高林區(qū)職工的生活水平^[4]。基于以往研究基礎(chǔ)，以2000年國務院批準《長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護工程實施方案》和《東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)天然林資源保護工程實施方案》為分界點，對國有林區(qū)實施改革對發(fā)展生物質(zhì)能源在理論與實踐上的影響及成效進行對比分析，以期在國有林區(qū)改革進程中發(fā)展生物質(zhì)能源提供可參考的依據(jù)。

　　1國有林區(qū)改革在理論層面上對生物質(zhì)能源政策產(chǎn)生的影響

　　1.1國有林區(qū)改革引發(fā)中國能源政策指導思想發(fā)生變化

　　國有林區(qū)改革對能源政策以“強基礎(chǔ)、促改革、惠民生”為指導思想的跨越式轉(zhuǎn)變具有積極的促進作用。中國能源政策的跨越式發(fā)展理念，在發(fā)展階段上實現(xiàn)了由簡單能源供給到為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活提供堅實的能源保障階段的跨越；在新能源目標主體上實現(xiàn)了政策目標模糊與多元化向具體細致化的跨越；在政策設計上實現(xiàn)了由單項技術(shù)經(jīng)濟為主向普遍推行、廣泛應用的跨越；在科學技術(shù)上實現(xiàn)了由低度化簡單生產(chǎn)到高度化技術(shù)扶持的跨越；在增長方式上實現(xiàn)了由以污染破壞環(huán)境為代價到能源與環(huán)境和諧共處的跨越^[5]。因此，國有林區(qū)改革的實施引發(fā)了中國新能源政策指導思想發(fā)生巨變(圖1)，促進了新能源相關(guān)政策的具體化進程。

　　中國最初是以化石能源作為主要的供應能源，但大量化石燃料的使用給環(huán)境帶來的負擔越來越重，并且全球化石能源正在快速枯竭，能源消耗的速度遠遠大于其產(chǎn)生的速率(圖1)。為解決環(huán)境污染與能源供應不足的問題，實現(xiàn)能源供給大于等于社會需求，環(huán)境治理超過或與環(huán)境恢復速度相匹配的發(fā)展目標，中國需加大對綠色高效新能源的探索，尋求替代化石能源的新型可再生能源。

　　國有林區(qū)改革的目的與具體任務要求，加快了中國針對能源利用政策的思想轉(zhuǎn)變，促進了中國針對能源消耗以最大獲利為主到發(fā)展新能源、保護生態(tài)為主的跨越式轉(zhuǎn)變，促進了中國能源政策的指導思想由以經(jīng)濟效益為主到以生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并重的跨越式轉(zhuǎn)變。

　　1.2國有林區(qū)改革加快了生物質(zhì)能源政策的制定與推行

　　隨著人們保護環(huán)境的意識不斷加強、物質(zhì)生活水平的不斷提高以及經(jīng)濟發(fā)展能源需求的不斷擴大，國家、社會乃至人民對環(huán)境與能源利用效率的要求也有所增長。然而，環(huán)境質(zhì)量與能源供應遠不能滿足中國發(fā)展的需求。因此，加快生態(tài)建設與清潔能源供給已成為社會發(fā)展的必由之路。為解決生態(tài)環(huán)境與清潔能源的供應問題，國家從宏觀角度出發(fā)，分析所面臨的生態(tài)環(huán)境形勢與生態(tài)惡化的原因，明確了保護生態(tài)環(huán)境的總體要求、主要任務以及政策支持體系。自2000年對國有林區(qū)全面實施改革以來，國有林區(qū)改革區(qū)域完成了森林資源由過度消耗到恢復性增長轉(zhuǎn)變、生態(tài)狀況由持續(xù)惡化到逐步改善轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟社會由舉步維艱到全面發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。不難看出，國有林區(qū)改革政策的出臺，促進了新能源相關(guān)政策的制定與出臺由宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變(表1)，從而加快了生物質(zhì)能源相關(guān)政策的制定與推行。

　　2000年前國家針對發(fā)展新能源的相關(guān)政策是以單項技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展為主，如林業(yè)部對薪炭林的種植采用試點縣推行；關(guān)于新能源的政策目標多元且模糊，其目標一開始是結(jié)合所有的新能源統(tǒng)籌發(fā)展，而且政策的內(nèi)容并沒有詳細規(guī)劃到未來的具體發(fā)展，只是指定了一個不是十分明確的大方向。

　　國有林區(qū)改革指導意見的出臺，為新能源政策的制定指明了方向。首先，政策制定向能源綜合利用逐漸轉(zhuǎn)變，如2007年提出對農(nóng)林廢棄生物質(zhì)能綜合利用等；其次政策主體開始細分，如2005年提出專門針對生物質(zhì)能開發(fā)技術(shù)的政策，2006年提出對生物質(zhì)能的補貼優(yōu)惠政策，并與2016年提出針對生物質(zhì)燃料鍋爐供熱項目建設的規(guī)劃。

　　2國有林區(qū)改革在實踐層面對生物質(zhì)能源發(fā)展的影響

　　國有林區(qū)改革指導意見的主要內(nèi)容包括：一是根據(jù)各國有林區(qū)的實際情況有序停止重點林區(qū)內(nèi)的天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步增添，全面提升森林質(zhì)量，加快對森林資源培育與恢復；二是創(chuàng)新森林資源管護機制，創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)相關(guān)組織方式，堅決完成從造林、撫育、管護到木材生產(chǎn)等一系列的林業(yè)生產(chǎn)建設任務；三是強化地方當局保護森林、改善民生的責任，將國有林區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積量的變動趨勢作為一項約束性指標納入地方政府目標責任審核機制；四是對國有林區(qū)富余職工進行妥當安排，為員工的基本生活提供保障；五是因地制宜、分類施策。

　　2.1加快能源林建設，轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展模式

　　國有林區(qū)改革中提出轉(zhuǎn)變由木材生產(chǎn)到生態(tài)修復和建設為主的林業(yè)發(fā)展模式，為生物質(zhì)能源政策制定指明方向。中國政府在政策制定條例中明確提出重點支持邊際性土地(如沙荒地、山坡地等)的高產(chǎn)作物、新品種產(chǎn)業(yè)化及植物的育種，以實現(xiàn)造林綠化，加大林地綠地覆蓋率；充分合理的利用不適宜種植糧食作物的沙地等進行開發(fā)建設林業(yè)生物質(zhì)能源，可以加快造林綠化建設，提高森林質(zhì)量；提出加大各類工業(yè)原料林基地建設力度，積極發(fā)展生物質(zhì)能源、木本糧油等新興林業(yè)產(chǎn)地。并且在《全國林業(yè)生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》提出預計在2020年實現(xiàn)能源林種植2000萬hm²、每年提供木制燃料4億t的發(fā)展目標。

　　2.2扶持生物質(zhì)能源行業(yè)的發(fā)展

　　為適應國有林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，改善民生，提高林區(qū)職工收入等要求，在關(guān)于《發(fā)展生物質(zhì)能源與生物化工財稅扶持政策的實施意見》中提出對生物質(zhì)能行業(yè)進行原料基地補助、稅收優(yōu)惠等4項優(yōu)惠補貼，促進生物質(zhì)能行業(yè)打開市場，在改善民生的同時，為生物質(zhì)能源行業(yè)提供大量原料，從而激發(fā)企業(yè)的積極性；《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》中就補貼力度進行明確規(guī)定，指出生物原料基地每公頃提供補助3000元，農(nóng)業(yè)原料基地每公頃補助2700元。

　　另外，為激發(fā)生物質(zhì)能源企業(yè)的生產(chǎn)積極性，中國能源局提出就其中優(yōu)質(zhì)示范項目優(yōu)先提供發(fā)電補貼的政策，并加大對可再生能源開發(fā)成本的優(yōu)惠，進一步完善政府的放管服等公共服務，要求各地區(qū)能源管理部門做好新能源開發(fā)利用的規(guī)劃，做好與農(nóng)牧林業(yè)、土地利用及生態(tài)環(huán)保的銜接。其中的各項政策措施，不僅切實保障了可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而且激發(fā)了市場活力，為生物質(zhì)能行業(yè)的健康發(fā)展提供了更加有力的政策支持，從而解決了周圍部分待業(yè)職工的就業(yè)問題。

　　2.3堅持分類指導，加快生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展

　　因地制宜、分類施策是國有林區(qū)改革的重要任務。國家林業(yè)局就如何做好林木生物質(zhì)能源工作做出具體通知，在2007年要求各級林業(yè)主管部門充分認識并因地制宜發(fā)展林業(yè)生物質(zhì)能源，發(fā)展?jié)摿γ黠@的能源林樹；同時在《全國林業(yè)生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃》(2011—2020)指出根據(jù)不同原料以及相應的技術(shù)要求，發(fā)展相適應的生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)模式，增加林木蓄積率、森林覆蓋率。

　　3國有林區(qū)改革促進生物質(zhì)能源發(fā)展的成效與不足

　　3.1國有林區(qū)改革促進生物質(zhì)能源發(fā)展的成效

　　國有林區(qū)改革對生物質(zhì)能源的相關(guān)政策制定、行業(yè)發(fā)展以及人們的思想行為都產(chǎn)生了積極的影響。在生物質(zhì)能源發(fā)展過程中取得的成效主要體現(xiàn)在以下4個方面。

　　3.1.1政策導向方面

　　第一，宏觀政策方面。截止到2000年，為實現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，國家發(fā)行有關(guān)新能源政策大約共17份。其中關(guān)于發(fā)展非水電可再生能源的有8份，強調(diào)開發(fā)與節(jié)能并重的有3份，從整體考慮的綜合性政策有6份；國有林區(qū)改革后新能源政策大約出現(xiàn)42份，相比于2000年前頒布的新能源政策，增長率實現(xiàn)了147.06%。另外，針對于新能源政策，國家主要以廣義的可再生能源為政策主體，其內(nèi)容包括補助政策、新能源國際合作與發(fā)展指導意見、政府扶持新能源政策、新能源科學研究及技術(shù)研發(fā)政策、新能源發(fā)展規(guī)劃等。

　　第二，微觀政策方面。2000年前，關(guān)于新能源政策均從宏觀角度入手，并沒有細化到具體的新能源及能源產(chǎn)業(yè)的扶持政策；國有林區(qū)改革后，中國明確提出發(fā)展生物質(zhì)能源的共15份，關(guān)于補貼、優(yōu)惠扶持的有11份，關(guān)于產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持的有9份，涉及的內(nèi)容包括規(guī)范生物能發(fā)電政策、生物能源基地補助政策、生物能源和生物化工非糧引導獎勵政策、生物能源與生物化工財稅扶持政策。生物質(zhì)能源主體開始出現(xiàn)在相關(guān)政策的名稱中，政策制定目標開始詳細具體化，政策的導向性越發(fā)明確。

　　3.1.2行業(yè)發(fā)展方面

　　第一，產(chǎn)業(yè)推行方面。1980—1994年間，林業(yè)部在試點縣組織種植薪炭林，通過種植結(jié)果與試點縣的薪炭林帶來的經(jīng)濟發(fā)展來判斷未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。薪炭林試點在“七五”期間增加了40個，數(shù)量是之前的5倍，到“八五”期間達到100個，種植總面積達到493.9萬hm^2[5]。到2011年，中國薪炭林超過170萬hm²，蓄積量有3900萬hm³，相比于“八五”期間薪炭林蓄積量增長了近3400萬hm³；截至2017年，隨著國有林區(qū)改革的不斷推進全國已投產(chǎn)生物質(zhì)發(fā)電項目744個^[6]；以林木生物質(zhì)能源為研究對象，中國已實現(xiàn)“點-線-面-立體”的轉(zhuǎn)變過程^[7]。

　　第二，模式選擇方面。在國有林區(qū)改革之前，林農(nóng)與林區(qū)職工主要是通過砍伐木材和粗加工來獲取收入，對于收集的砍伐及加工剩余物多采用燃燒或是填埋方式，理論上可產(chǎn)生174×10⁷t/年～249×10⁷t/年的農(nóng)作物生物質(zhì)，其中秸稈的比例達到了53%，但其資源并沒有得到充分利用[8]。國有林區(qū)改革后，國能單縣生物發(fā)電有限公司在單縣農(nóng)村建設了8個秸稈收購站，利用收集的樹枝、果枝等生物質(zhì)原料進行加工、收購等，用以生產(chǎn)電力；內(nèi)蒙古毛烏素發(fā)電廠通過加工沙生灌木，每年可向社會提供2.1億度的綠色電力[9]；截止到2014年，中國先后在內(nèi)蒙古、黑龍江省等地建設了多家林木質(zhì)生物發(fā)電廠，裝機容量均達到2.5萬kw^[10]。

　　3.1.3環(huán)保方面

　　2000年前，由于收集到的林間剩余物、樹木枝條等直接燃燒而不是用于還田，造成東北國有林區(qū)內(nèi)的有機質(zhì)由建國初7%逐漸下降到2003年的1%^[11]；禽畜糞水的80%被直接排入湖泊河流，同時50%的農(nóng)作秸稈在田頭被直接燃燒^[12]。截止到2014年，河北地區(qū)通過收集的林區(qū)剩余物，利用建立秸稈連戶沼氣站，實現(xiàn)了CO₂減排10萬t，SO₂氣體減排331t^[13]；以生物質(zhì)能的整個生命周期為研究對象，與煤釋放同等熱值下，生物質(zhì)成型燃料的SO₂減排3.38×10⁷kg，CO減排4.29×10⁷kg，NO_x減排1.71×10⁷kg以及煙塵減排4.44×10⁷kg，環(huán)境效益明顯[14]。同時利用生物質(zhì)進行加工后得到的易燃性燃料在燃燒時NO_X及SO₂的排放量僅為燃煤釋放量的20%和10%^[15]。

　　3.1.4民生方面

　　第一，公眾認知方面。據(jù)統(tǒng)計，國有林區(qū)改革前，陜西省國有林區(qū)中每年僅有林木木屑和枝葉大約50t，將其折合成標準煤超過50t，但大量未被綜合利用直接被就地焚燒^[16]。截至2007年，黑龍江省的林業(yè)經(jīng)營面積占全省土地的2/3，林業(yè)總面積達到3175萬hm²，同時活立木總蓄積達到16.5億m³，森林覆蓋率達到43.6%^[17]。“十一五”期間，福建省國有林區(qū)內(nèi)人造林蓄積為1.96億m³，森林面積766.65萬hm²，森林覆蓋率達63.1%，在全國排名中位居第一。

　　第二，民生輔助方面。國有林區(qū)改革前，林農(nóng)依靠砍伐樹木作為主要經(jīng)濟來源。以甘肅為例，武山農(nóng)家每年收入的29.4%均來自木料、木炭等林間副業(yè)，禮縣林區(qū)每年進山割漆產(chǎn)值超過200t^[18]。隨著國有林區(qū)改革的助力推動，2013年凱迪電力以農(nóng)林廢棄物生產(chǎn)生物質(zhì)原油，每生產(chǎn)1t原油向農(nóng)民支付3000元原料費用^[19]；截至2009年，黑龍江省實施的生物質(zhì)能發(fā)電項目共建立了8個秸稈收購站，為周邊農(nóng)民利用秸稈創(chuàng)收超過5000萬元。生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展提供了契機；山西省國有林區(qū)年產(chǎn)生物質(zhì)能源100萬t，每年可為林農(nóng)增收2億，而人均增收可達一萬元^[10]。

　　3.2國有林區(qū)改革促進發(fā)展生物質(zhì)能源的不足

　　首先，由于國有林區(qū)改革政策方針專注于林木生物質(zhì)能源方面，但是生物質(zhì)能源還包括生活垃圾、生物柴油等，所以國有林區(qū)改革限制了生物質(zhì)能源的多方面發(fā)展，局限了生物質(zhì)能源的發(fā)展方向。其次，因為國有林區(qū)改革涉及到民生、環(huán)保等多個領(lǐng)域，全面禁止天然林商品性采伐等政策措施對生物質(zhì)能原料的獲取產(chǎn)生一定的阻礙，從而間接阻礙了生物質(zhì)能源的發(fā)展。最后，國有林區(qū)改革實施方案大多數(shù)采取的為制度強制措施，保護天然林，種植人工林，雖然對林區(qū)起到一定的保護作用，但是由于對林業(yè)方面的科研技術(shù)投入力度不夠，技術(shù)人員不足，從而導致中國關(guān)于生物質(zhì)能源的技術(shù)研發(fā)不足，限制了生物質(zhì)能源更深層次的發(fā)展。

　　4小結(jié)

　　從國有林區(qū)改革推動生物質(zhì)能源發(fā)展的視角，在理論與實踐兩個層面產(chǎn)生的影響進行研究得出以下結(jié)論：以生態(tài)效益為主的國有林區(qū)改革實施方案自提出到逐漸完善的過程中，對新能源政策內(nèi)容的補充起到了引導性作用，促使能源政策的指導思想實現(xiàn)了以經(jīng)濟效益為主到生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并重的跨越式發(fā)展；另外，通過對比分析國有林區(qū)改革前后生物質(zhì)能源在政策、行業(yè)發(fā)展、環(huán)保及民生4個方面取得的成效，可以看出國有林區(qū)改革既帶動了生物質(zhì)能源行業(yè)在改善民生、保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)展的積極影響，同時又增加了生物質(zhì)能源行業(yè)本身的活力。因此，推進國有林區(qū)改革目標的實現(xiàn)，加快綠色生態(tài)發(fā)展，改善民生落實的理念，發(fā)展生物質(zhì)能源無疑是綠色發(fā)展的新路。